WWW.KONF.X-PDF.RU
БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Авторефераты, диссертации, конференции
 

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

-- [ Страница 5 ] --

в-четвертых, установить в федеральном законе положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также минимальный перечень пх^дарственных расходных полномочий (включая школьное образование, базовое медицинское обслуживание и др.) и отвечающих им налоговых полномочий (налогов, отчислений от расщепляемых налогов), подлежащих заЕфеплению законом субъекта Федерации на долгосрочной основе за органами местного самоуправления. При этом предполагается, что субъекты Федерации, в которых статус муниципальньк образований имеют районы и города «областного значения», пфедав им эти полномочия, одновременно инициируют процесс создания л^ниципальных образований на низовом уровне, где со временем окая^тся сосредоточенными собственно местные (муниципальные) функции и налоги (в больших городах на городском уровне одновременно могут реализовываться и районные, и муниципальные полномочия).


В субъектах Федерации, где реализован поселенческий принцип организации местного самоуправления, потребуется инициировать создание муниципальные образования районного уровня, указав их вместе с крупнымигородамив уставе, конституции;

в-пятых, приБшъ К Законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и (или) «Об обшпх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федфации» поправки, решаюпще указанные выше проблемы;

в-шестых, опсазаться от «переданного» (по определению временного, различного в разных регаонах и т.д.) статуса районных (государственных) расходных и налоговых полномочий, закрепив их в Бюджетном и Налоговом кодексах на постоянной основе за новым уровнем власти — либо за органами власти муниципальных: образований, непосредственно входяпщх в состав субъекта Федерации, либо, если это предусмотрено (убьекгом Российской Федфации, за местными органами государственной власти (при практически равных налоговобюджетных полномочиях с некоторой спецификойгородов«областного значения»);

в-седьмых, законодательно запретить муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта Российской Федерации, осуществлять налоговые полномочия, закрепленные за низовым (внуфирайонным и внутригородским) уровнем местного самоуправления (расходные полномочия могут реализовываться через сметы расходов, формируемых за счет вышестоящего местного бюджета).

В результате должны сформироваться два уровня местных бюджетов с нeпq)eceкaющимиcя налогово-бюджетными полномочиями и минимально гарантированной автономией с возможностями ее расширения (за счет регионального уровня власти) законами субъекта Федерации.

В заключении следует отметить, что реформирование бюджетного устройства субъектов Федерации на муниципальном уровне является наиболее уязвимой частью реформирования региональных финансов.

Применительно к правовол^ регулированию бюджетных отношений можно говорить о наличии цели отдельной нормы права и отдельного правоошошения.

урегулированного этой нормой, и цели всей бюджетной системы. М.В. Карасева под целью финансового правоотношения понимает конкретный результат, на который «ориентирует норма (или нормы) права и ради достижения котгорого закон предусматривает основания возникновения и пути развития финансового правоотношения»'.

Цель отдельного правоотношения по реализации сметы расходов отдельного бюджетного учреждения состоит в обеспечении порядка в расходовании бюджетных средств. Целью же бюджетной системы, выступающей как единое целое, является обеспечение эффективности управленческой деятельности, а в конечном счете — обеспечение стратегических задач госудфства Бюджетный механизм достижения этих задач неотьемлем от других сфер госуд^хлвенного управления. Консппуционные нормы права, предопределившие эти цели, сориентированы на стабильность механизма их реализации и выступают частью всей бюджетной системы, в результате чего цели и выступают как долговременные, стратегические.

О том, как проявляется воздействие конституционных принципов и норм на бюджетные отношения, можно видеть на примере разработки бюджетной политики, прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, прогнозов сводного финансового баланса на соответствующей территории, прогнозов консолидированного бюджета, планов развития гос^д^хлвенного (муниципального) сектора экономики, планов предоставления государственных (муниципальных) услуг и т.д. Проекты бюджетов базируются на исходных мaIqюэкoнoмичecкиx показателях, в том числе: объеме валового внуфеннего продукта на очередной финансовый год, предполагаемых темпах роста валового внутреннего продукта в будущем году, уровне инфляции. Базовым документом для составления проекта бюджета является прогноз сводного финансового баланса, который готовится Мшисгерством экономического развитая и торговли на основе показателей такого же баланса за предьщущий год.





' Карасева М.В. Финансовые правоотношения. - М.: Издательство «НОРМА», 2001. - С. 225.

Одновременно с проектом бюджета разрабатывается перспекгивный финансовый план, который представляет собой документ, формируемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Документ разрабатьшается на три года и содержит данные о прогнозных возможностях по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальньк заимствований и финансированию основньк расходов бюджета.

Перспективный финансовый план применяется в целях информирования участников бюджетного процесса о предполагаемьк среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы, комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ и законов, оценки принимаемых мер в области фршансовой политики, своевременного выявления долгосрочных негативных тенденций и принятия соответствующих мер.

Каждый год перспективный финансовый план корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субьекта Российской Федерации, муниципального образования, при этом плановый период сдвигается на один год вперед. На основе вышеназванных прогнозов разрабатываются дoлroqючныe целевые программы, играющие больщую роль в подготовке проектов бюджетов. Они разрабатываются органами исполнительной власти и утверждаются соответсгвуюихими законодательными органами. Долгофочные целевые программы финансируются за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда Информационной основой сводного финансового баланса является отчет Минфина России об исполнении бюджета за предьщущий год, включая показатели финансового результата организаций, фактические показатели кассовых расходов и доходов бюджета. Очевидно, что в условиях постоянно действующей экономики, сохранения пропорций по текущим расходам показатели прошлого года должны учитываться. При этом не исключается повторение ошибок в составлении бюджета. В этой связи высказываются предложения о том, чтобы в основе планирования бюджетньк показателей должны использоваться показатели разработанной модели бюджета с учетом обьективньк закономерностей развития общества и долговременных целей бюджетной деятельности. Однако методы учета долговременных целей в планировании бюджетной деятельности государства разработаны еще слабо.

Но дело не только в указанных методах учета. Эвристический х^актер долгосрочных задач требует привлечения на более широкой основе, чем это делается сейчас, депутатов Государсгвеииой Думы Российской Федерации к разработке и последующей реализации соответсгвуюпщх программ. Правительство призвано участвовать в подготовке соответствующих законов, разрабатывать их проекты, исполнять их, но не подменять законодательные (представительные) органы государственной власти.

Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»' определяет общий порядок выработки и реализации стратегии развития страны на основе системы долпхрочных, феднесрочных и Тфаткосрочных прогнозов, концепций на долгосрочную перспективу и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу^. Однако указанный Закон не содержит четкого положения об уровне нормативных актов, которыми должны вводиться в действие разработанные программы. Принятые Правительством России программы на среднефочную перспективу развития страны всего лишь «офихщально ^ СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

^ В практике разработки стратегии развития страны применяются концепции социальноэкономического развития, под которой понимается система стратегических целей и приоритетов развития страны на долгосрочную перспективу, а также указанием, направленным на их достижение и реализацию. Профзммы социально-экономического развития служат для обозначения системы целей, задач, показателей развития на среднесрочную перспективу с указанием мер по их достижению.

Ill предсгавляклгся Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу»'.

Работа по подготовке прогаозов и концепции на долгофочный период а также программ на среднесрочный период ведется от случая к случаю. О низком качестве Ерогнозирования и предвидения со стороны Правительства России может свидетельствовать такой факт: 20 июля 1998 г. в своем заявлении оно дало обещание, что «денежно-кредитная и валютная политика останется неизменной. Политика процентных ставок и в дальнейшем будет нацелена на подцфжание в целом стабильного реального валютного курса»^, А в следующем месяце оно же устроило дефолт. В том же документе Правительство России обещает продолжить консультации с сотрудниками МВФ.

Наряду с исполнительными органами власти следует повысить роль законодательных органов. Сами прогнозы должны бьпъ комплексньЕли, включапь развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации фактически отстранены от выработки стратегических целей развития страны.

Окугсгвует все еще обоснованная перспективная стратегия ее развития, что ведет к крупным просчетам и ошибкам, затрудняет выход страны из гфизиса. В тех программах, которые имеются, недостаточно отражены позиции с^'бьектов Российской Федерации, а также роль Федфации в социально-экономическом развитии территорий.

Прогаозы, концепции и программы должны приниматься на уровне федеральных законов. Целесообразно предусматривать в них специальный раздел, регламентируюшцй порядок контроля за процессом принятия концепций и профамм перспективного развития страны, и самое главное - контроль за ходом их исполнения.

^ Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и профаммах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871; ст. 4, п.9.

^ Пункт 18 Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политике экономической и финансовой стабильности (утв. постановлением Правительства РФ от 20 июля 1998 г. № 851) // 03 РФ. 1998. № 32. Ст. 3874.

Нужны также меры по повышению научного обеспечения рафабатываемых прогнозов и принимаемьк на их основе программ. В стране принимается множество целевых профамм развития отдельньк сфер и территорий, но не всегда они соответствуют утвержденным сфатегическим задачам.

По мнению Государственного Совета России, формирование рьшочной экономики «не означает, что основным курсом в области экономической политики является дерегулирование в экономике в примитивном понимании»', Совет Федерации Российской Федерации отмечает, что «проводимая в последние годы политика неоправданного свертывания государственного регулирования экономики, отказа от многих эффективнък форм государственного воздействия на процессы становления рьшочньк отношений является одной из причин продолжающегося в стране социально-экономического 1физиса»\ Перед страной стоит задача по щ)еодолению неоправданной дезорганизации, развала управления. Для этого следует добиться усиления роли и отвегственности госуд^хлва как организатора и регулятора экономики. Также важно, чтобы сами отношения государственного управления должны бьпъ упорядочены, что означает максимальную урегулированносгь их нормами права при одновременном исключении их реализации по усмотрению государственных органов.

Согласно Профамме развития страны на среднесрочную перспективу в число тфиоритегных задач управления экономикой страны выдвигается дебюрократизация экономики, что предполагает оокение сфер административного регулирования, ограничение произвола чиновников в принятии решений, повышение их ответственности за пришггые решения, при одновременном офаничении ведомственного и регионального нормотворчества Предполагается усилить регламентацию деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти, а ^ Концепция стратегического развития России до 2010 года. - М: Издательство ИСЭПН, 2001. - С. 51.

113 также упорядочить регулирующие функции госуд^хлъа, сократить административное вмешательство в деятельность хозяйствующих субьекгов.

§ 2. Совершенствование правовых механизмов реализации конституционных принципов на региональном уровне Сложившиеся пропорщш в финансировании бюджетных расходов в основном соответствуют принципам децентрализованной бюджетной сисгемы. Несмотря на это, российское законодательство не содержит базового элемента сисгемы межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий между органами публичной власти разных уровней, а также механизмов зашиты региональных и местньк бюджетов от «нефинансируемых мандатов».

Федеральный Закон от 5 августа 2004г. №120 вносит существенные уточнения в закреплении бюджетных полномочий органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют следующие бюджетные полномочия:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

^ Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. № 198-СФ «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики // СЗ РФ.

1997. №25. Ст.2828.

- осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом;

- детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету;

- в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение нормативньк правовых актов органов местного самоугфавления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления муьшципальных районов, помимо полномочий, перечисленных в пункте 1 настоящей статьи, в соответствии с настоянщм Кодексом и иными федеральными законами осуществляют также следующие бюджетные полномочия:

- установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмохренньк специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных; районов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетами городских, сельских поселений, предоставление межбюджетньк трансфертов из бюджета муниципального района бюджетамигородских,сельских поселений;

- отфеделение целей и порядка гфедосгавления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальньк районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон «Об обтцих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района;

Органы местного самоуправления поселений наряду с полномочиями, перечисленными в пункте 1 настоящей статьи, в соответствии с настояпщм Кодексом и иными федеральными законами осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являюпщхся муниципальными образованиями, входяшцх в состав территории поселения.

Подобная же ситуация воспроизводится в законодательстве, регулирующем отдельные сферы (виды) общественных y c j ^. В большинстве случаев отсутствует разграничение полномочий, в том числе расходных, между властями разных уровней, в качестве источника финансирования установлен «консолидированный бюджет Российской Федерации» (или «бюджеты разных уровней»).

На федеральном уровне сохраняется детальная регламентация бюджетных расходов, финансируемых из регаональных и местных бюджетов, действует множество натуральных и финансовых норм и требований. Оплата труда в бюджетной сфере определяется Единой тарифной сеткой, ежегодная централизованная индексация тарифов не обеспечивается финансовыми ресурсами и ведет к разбалансированию территориальных бюджетов. Субъекты Федерации и муниципальные образования имеют крайне ограниченные возможности по определению численности и структуры занятости в бюджегаой сфере, уровня оплаты труда в соответсгаии с местными условиями и реальными финансовыми ресурсами.

Несмотря на наметившуюся в результате создания Фонда компенсаций и упорядочивания профессиональных льгот тенденцию соЕращения «не финансируемых федеральных мандатов», на региональные и oco6eifflo местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источниками финансирования. Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не вьшолняются, практически не действует норма, определяющая приоритет закона о бюджете при определении обьема установленных законодательством обязательств. 1Шрокое распространение получили судебные иски к региональным и местным органам власти с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.

Как следствие, региональные и особенно местные власти не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вьшуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Фактически исполнение региональных и местных бюджетов осуществляется в режиме непрерывного и не отражаемого в бюджетной отчетности секвестра, а подавляющее большинство региональных и местньк администраций, вне зависимости от обьема собственных доходов и финансовой помощи из вышестояпщх бюджетов, являются банкротами. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повьш1ению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, эффективному управлению расходами, повышению качества бюджетных услуг, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Изменение этой ситуации не может быть обеспечено только за счет увеличения доли налоговьк ресурсов, сосредоточенных на региональном и местном уровне, повышения размеров и/или изменения методики распределения финансоюй помощи.

Загрузка...

внедрения в бюджетную практику государственных минимальных социальных стандартов и других мер, связанных с перераспределением финансовых средств между уровнями бюджетной системы и регионами. В сложившихся условиях даже существенное увеличение объема располагаемых ресурсов в любом случае будет несопоставимо с накопленными обязательствами и не приведет к более эффективному предоставлению бюджетньк ycjtyr региональными и местными властями, не имеющими сколько-нибудь значимой самостоятельности, а значит и ответственности в выработке и проведении политики бюджетных расходов.

Предоставление региональньж и местным органам власти реальньк расходных полномочий, сбалансированных с имеющимися финансовыми ресурсами, — ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

- четко разграничить расходные полномочия между уровнями бюджетной системы, предоставив гарантии самосгоягельносга региональных и местных органов власти в формировании расходов соответствующих бюджетов;

- сократить, а в перспективе - полностью ликвидировать «не финансируемые мандаты», для чего необходимо ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие «расходные полномочия» - права и обязанности органов публичной власти в пределах своей компетенции, осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе - определять требования к обьему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов), обеспечивать их финансовыми ресурсами за счет собственньк и заемных средств, проводить финансирование (организацию, производство) общественных услуг.

Одновременно в Бюджетном кодексе должны бьпъ установлены общие принципы разфаничения расходных полномочий между властями разных уровней, а именно:

- единое для всех субъектов межбюджетных отношений законодательное, а не договорное разграничение расходных полномочий;

~ соответствие разграничения расходных полномочий предметам ведения и функциям органов публичной власти соответствующих уровней (расходные полномочия, связанные с вьшолнением функций по предметам исключительного ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления полностью закрепляются, соответственно, за федеральными, региональным и муниципальным уровнями бюджетной системы);

- недопустимость принятия законов, других нормативнък и правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы без предоставления источников финансирования, а также на принятие отсылочных норм об «учете» такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании (финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны закрепляться за соответствуюпщм бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов - либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме целевой финансовой помощи бюджетам более низких уровней);

- разделение полномочий по обеспечению финансовыми средствами, должны бьпъ разделены между уровнями публичной власти в соответствии и пропорционально полномочиям по нормативно-правовому регулированию (уровень власти, осущесгвляюшцй нормативно-правовое регулирование расходов, должен обеспечивать их финансовыми средствами; при совместном нормативно-правовом регулировании может/должно осуществляться софинансирование расходов);

- предоставление субъектам Российской Федерации права самостоятельно устанавливать, в рамках требований федерального законодательства, расходные полномочия районного уровня бюджетной системы;

- минимизация уровней власти, вовлеченных в разграничение и реализацию расходных полномочий (участие 3-х и более уровней публичной власти должно предусматриваться только в исключительных случаях);

- разграничение расходных полномочий на основе функциональной, ориентированной на конечные результаты бюджетной классификации (экономическая и ведомственная классификации должны использоваться только для планирования и исполнения бюджетов);

- нормативно-правовое отделение разграничения расходньк полномочий от передачи (делегирования) друг другу органами исполнительной власти разньк уровней администрагивно-распорядительньк функций, не связанных с перечислением средств между бюджетами.

В Программе развития бюджетного федфализма представлена общая схема разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 году.

При ее реализации прогнозируется некоторое повьппение централизации расходных обязательств на федеральном уровне (в основном - за счет со1фащения расходных обязательств местных бюджетов), однако пропорции в финансировании расходов будут близки к сложившимся в настоящее время (за счет увеличения размеров финансовой помощи, прежде всего - на вьшолнение федеральных мандатов и софинансирования социально значимых расходов).

Следует, однако, отметить, что в Программе не содержится конкрегаых предложений по сокращению «нефинансируемых мандатов»; остается, например, открьпым вопрос о необходимости и степени федерального регулирования заработной платы, выплачиваемой из региональньк и местных бюджетов. Недостаточно четко выражена и позиция в отношении социальных пособий и льгот, подлежащих в соответствии с федеральными законами финансированию из региональных и месгньк бюджетов. Хотя Профамма декларирует необходимость офаничения такого рода обязательств размерами Фонда компенсаций и передачу основных расходных полномочий по социальной защите населения на федеральный уровень, в ней нет перечня социальных обязательств, подлежапщх переводу в федеральный бюджет или отмене. Более того, разрабатываемые Правительством в рамках реформы системы социальной защиты населения мфы предполагают, что ответственность и права по регулированию значительной доли «социальных» расходов будут делегированы на уровень субъектов Федерации. Так, вопрос о замене натуральных льгот денежными компенсациями, вьпхлачиваемыми из тех же бюджетов, за которыми ранее были закреплено финансирование (а точнее - «не финансирование») этих льгот, что, по сути, означает замену «натурального» не финансируемого мандата значительно более тяжелым «денежным» не финансируемым мандатом.

При таком подходе неясным остается вопрос о том, каким образом федеральное Правительство собирается осуществлять превалирующую часть функций в данной сфере. В условиях реальной фискальной децентрализации на региональном уровне и конкуренции между регионами за инвестиции; существует значительный риск того, что уровень социально ориентированных расходов из региональных бюджетов опустится ниже минимально приемлемого предела. В большинсЕве регионов все это может привести к политическому и социальному кризису, долю ответсгвенносга за который в любом случае будет нести федеральное Правительство. Необходимо отдавать себе отчет в том, что существует значительный риск того, что сочетание централизации налоговых поступлений в федеральном бюджете с передачей реальньк полномочий по проведению социальной политики на региональный уровень может привести к драматическим последствиям, сюдящим на нет все выгоды от упорядочивания практики оказания финансовой помопщ из федерального бюджета и установления жестких бюджетных ограничений для региональных и местных бюджетов. Огсугсгвие же жестких бюджетных ограничений, с другой стороны, не позволит реализовать потенциальные преимущества фискальной децентрализации в сфдзе эффективного управления ресурсами.

Подобная ситуация не позволяет также реализовать основополагающие принципы бюджетного федфализма, резко ограничивая бюджетную самостоятельность и ответсгвенносгь региональных и местных органов власти.

Связанный с пршщипами бюджетного федерализма принцип фасщепления»

налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, облегчая вьфавнивание вертикальных дисбалансов и позволяя сократить дотационносгъ нижестоящих бюджетов, имеет ряд существенных недостатков. Среди них: отсугствие на региональном и местном уровне ключевой предпосылки эффективного функционирования бюджетной системы - взаимосвязи между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем налогообложения; недостаток ответственности за использование бюджегньгх средств, фактически являющихся для региональных и местных властей формой финансовой помощи из федерального бюджета; отсутствие заинтересованности у региональных и местных властей в проведении структурных реформ, формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, развитии налоговой базы, повышении собираемости налогов; политическая и экономическая конкурентщя между властями разньгх уровней за одну и ту же налоговую базу; проведение, в результате ограничения налоговых полномочий, на региональном и местном уровне налоговой политики преимущественно «неформальными» методами, искажающими условия равной конкуренции, усиливающих налоговую нафузку и способствуютцими коррупции; ограниченность возможностей для со1фащения налоговой нагрузки с учетом региональных (местных) различий в проведении экономических реформ и эффективности использования налоговых ресурсов; невозможность проведения на региональном и местном уровнях долгосрочной бюджетной и инвестиционной политики, в том числе - за счет привлечения заемных ресурсов для развития общественной инфраструктуры; усложнение условий бюджетного планирования и бюджетного процесса на региональном и местном уровне; перекладывание политической и финансовой ответственности за состояние социальной сферы и сбалансированность бюджетов субъектов Федерации на федеральный центр, усиление субъективизма в распределении финансовой помощи регионам и муниципалитетам (в том числе - для возмещения «выпадающих» в результате проведения налоговой реформы доходов).

Несомненно, что принцип бюджетной автономии требует полного отказа от расщепленрхя налоговьк доходов и выведение из бюджетной практики «регулируюшцх» доходных источников (налогов). Налоговые доходы бюджетов каждого уровня должны формироваться в основном за счет собственных налогов.

Поступления по федеральным налогам полностью должны поступать в федеральный бюджет, поступления по региональным налогам - только в региональные бюджеты, по местным (районным и муниципальным) налогам — только в местные бюджеты соответствующего уровня. При этом налоговое законодательство определяло бы не только налоговые полномочия, но и налоговые ресурсы каждого Зфовня бюджетной системы, а проводимая налоговая реформа ориентировалась на регулирование взаимоотношений как между налогоплагельщиками и бюджетной системой, так и между властями разных уровней. Посколы^ налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы определялись бы налоговой политикой (ставками) и налоговыми усилиями соответствующих властей, то это позволило бы отменить нормы бюджетного законодательства, устанавливающие пропорции распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы.

При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней международный опьп" рекомендует исходить из следующих принципов:

- налоговые полномочия каждого уровня власти должны бьпъ необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходньк полномочий;

- налоговые полномочия федеральных властей, кроме того, должны бьпъ достаточными для обеспечения возможности регулирования общенащюнальной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, соидального и налогового пространства, в том числе — за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;

- налоговые полномочия региональньк и местных властей не должны Офаничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (мунищшалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию;

- каждому уровню власти должно бьпъ предоставлено право делегировать (пфедавать) в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных тфриториальных единиц).

При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитьшагь многие критерии, выработанные мировой щэактакой. Среди них могут быгь следующие: стабильность - чем в большей creneiffl налоговые поступления зависяг от экономической конъюнктуры, тем вьш1е должен быгь уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию; экономическая эффективность - за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которьк в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власш;

мобильность налоговой базы - чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться нагюгом и наоборот, равномерность размещения налоговой базы - чем вьште неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом и наоборот; социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны бьпъ 3aiq)erLneHbi за федеральным уровнем власти; бюджетная ответственность - сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуга, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляюпщх соответствующие услуги.

Целесообразно (и «Программа...» это предусматривает) проведение разграничения налоговых полномочий по следуюшдм позипдям (этапам):

подготовительный этап: а) закрепление в бюджетном законодательстве 100 процентов поступлений по конкретным федеральным налогам за федеральным бюджетом или консолидированными бюджетами субъектов Российской федерации; б) закрепление 100 процентов поступлений по конкретным налогам за отдельными уровнями бюджетной системы субъектов Федерации; стшус налога, определяемого отнесением налога к федеральным, региональным, местным (районным или муниципальным) и установление регионального (местного) налога федеральным законом (Налоговым кодексом) на всей территории страны (с указанием ставки) или предоставления регаональным (местным) органам власти права самостоятельно устанавливать данный налог.

Налоговые ставки и напоговые льготы. Первые определяются законом в качестве максимальной и/или минимальной ставки регионального (местного) налога либо отсутствие ограничений, вторые - устанавливаемые запреты на введение льгот по регаональным (местным) налогам либо регулирование порядка и условий их предоставленпия, либо отсутствие ограничений.

Предполагается, что налоговые полномочия регаональных и местных властей будут действовать только в пределах этих позиций, и они не будут распространяться на сферу формирования налоговых баз и введения собственных налогов, помимо установленных Налоговым кодексом. Кроме того, по региональным (местным) налогам с мобильной налогооблагаемой базой будут применяться единые или минимальные ставки, а также ужесточены требования к уплате налогов по месту фактической деятельности предприятий, сокращены возможности (стимулы) по созданию на региональном (местном) уровне «оффшорных» зон. Это позволит создать механизмы сдерживания налоговой конкуренции между регионами.

Впервые предусматривается введение так называемого режима «налогового трансферта» в случае возникновения дисбаланса расходных полномочий (обязательств) и собственных налоговьк доходов между уровнями бюджетной системы по отдельным налогам. Предполагается, что данный режим может регулироваться в рамках налогового, а не бюджетного законодательства. Он может реализовыватъся либо в форме зачисления (пропорционально налоговым поступлениям или/и численности населения) определенной части поступлений данного налога в бюджеты более низкого уровня, либо в форме делегирования в установленных федеральным законодательством случаях и форм^ полномочий по установлению ставки нижестоящему уровню власти.

Кроме того, в переходный период предлагается сохранить нормативы отчислений по некоторым крупным налогам в бюджеты других уровней, как правило, установленных на долгосрочной основе (не менее 3-х лет) и не являющихся предметом ежегодных законов о бюджете. Согласно Программе, в отношении бюджетов субъектов Федерации данные нормативы должны быть едиными, в отношении местных бюджетов - либо едиными, либо устанавливаемыми по объективным методикам в рамках формализованных критериев выравнивания бюджетной обеспеченности, Исходя из оценок пропорций в распределении расходных обязательств, перечень расщепляемых (бюджетным законодательством) налогов на ближайшие 2-3 года целесообразно и достаточно ограничить налогом на прибыль и налогом на доходы физических лиц с последующим их преобразованием в собственные налоги.

В среднесрочной перспективе намечается вьшолнение следующих мероприятий.

1) Вводится региональная ставка (надбавка) к федеральному налогу на прибыль в размере до 5 процентов (с отменой муниципального налога). Часть поступлений федерального налога на прибьиь, взимаемого по ставке 30 процентов, закрепляется за консолидированными бюджетами субъектов Федфации (либо по ставке 20 процентов, либо по нормативу 65 процентов). В дальнейшем проводится расширение налоговых полномочий региональных властей: увеличение максимальной региональной надбавки до 10 процентов при одновременном снижении ставки федерального налога на прибыль до 25 процентов и его расщеплении по ставкам 10 к 15 (либо по нормативу 60 процентов) или вьщелении регионального налога на прибыль, вводимого на всей территории страны по единой ставке 20 процентов с правом субьекгов Российской Федерации повьппать и понижать ее не более чем на 5 процентных пунктов (налогооблагаемая база полностью определяется Налоговым кодексом, субьеьстам Федерации может бьпъ предоставлено право вводить отдельные виды льгот из вакрьпх)го» перечня на условиях и в порядке, усгановленньк Налоговым кодексом).

ЧЕПЛЬ федерального налога на прибыль может бьпъ закреплена за районными бюджетами либо передана им в режиме налогового трансферта.

2) Налог на доходы физических лиц полностью зачисляется в консолидированные бюджеты субъектов Федерации. В дальнейшем он преобразуется в региональный налог, устанавливаемый Налоговым кодексом на всей территории страны по единой ставке (13 процентов) и налогооблагаемой базе (полномочия субьекгов Федерации ограничиваются возможностью изменения размеров отдельных вычетов). Исходя из складывающихся в прогнозируемом периоде пропорций в бюджетных обязательствах, в Налоговом кодексе потребуется ввести в отношении данного налога режим налогового трансферта в районные бюджеты (с его возможной заменой в перспективе районной надбавкой к ставке на доходы физических лиц с соответствующим снижением единой ставки), либо в переходный период установить жесткие, как правило, единые и стабильные, нормативы отчислений в местные бюджеты (в качестве в^зианта - для выплаты страховых взносов за неработающее население в систему обязательного медикочюциального страхования).

3) Акщвы, взимаемые с производителей, либо полностью зачисляются в федеральный бюджет (с соответствующим увеличением размеров финансовой помощи регионам), либо по отдельным видам акцизов (ликероводочные изделия, пиво, табачные изделия и др.) зачисляются (полностью или частично) в бюджеты субъектов Федерации в режиме налогового трансферта

4) Акцизы, взимаемые с оптовой торговли, зачисляются в бюджеты субъектов Федерации в режиме налогового трансферта (пропорционально налоговым поступлениям), в дальнейшем преобразукэтся в региональные налога, устанавливаемыми федеральным законом на всей территории страны по единой (или минимальной) ставке.

5) Платежи за пользование недрами по углеводородному сьфью и другим видам неравномерно размещенных полезных ископаемых (железная руда, руды цветных металлов, алмазное сырье и др.), а также платежи за пользование континентальным щелъфом, полностью зачисляются в федеральный бюджет, часть поступлений в виде налогового трансферта или целевой финансовой помощи может перечисляться в субъекты Федерации для возмещения ущерба природной среде.

6) Платежи за пользование недрами по общераспространенным видам полезных ископаемых, лесным фондом, водными объектами, объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, плата за выбросы вредных веществ и размещение отходов полностью зачисляются в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, затем преобразовываются в региональные налоги с правом субъектов Федерахщи устанавливать ставку на уровне не выше определенной Налоговым кодексом.

7) Налог на наследование и дарение преобразовывается в федеральный налог.

8) Налог с продаж сохраняется в составе региональных налогов, как минимум, на период до 2005 года с внесением изменений и дополнений в налоговое законодательство, упорядочивающих его основные элементы. При необходимости вводится режим налогового трансферта в местные бюджеты с его возможной заменой в перспекгиве районной надбавкой к региональному налогу с продаж (в пределах ее максимальной ставки).

9) Налог на игорный бизнес преобразовывается в районный, устанавливаемый Налоговым кодексом на всей территории страны с предоставлением субьекгам Федерации права определять минимальную став1^ (не ниже установленной федеральным законодагельством), а районным органам власти - устанавливать ставку.

10) Налог на имущество предприятий и земельный налог, уплачиваемый юридическими лицами, после введения налога на недвижимость юридических лиц и завершения реформы бюджетного устройства субъектов Федерации преобразовывается в районный налог с максимальной ставкой, установленной Налоговым кодексом. По особо 1фупным налогоплательшцкам (по критериям, установленным федеральным законодательством) возможно применение режима «отрицательного налогового трансферта» - сггчислений по фиксированной ставке в региональный бюджет с соответствуюпщм увеличением размеров финансовой помопщ районным бюджетам.

И) Поступления по особым налоговым режимам для субьекгов малого предпринимательства (налоги на совокупных доход, единый сельхозналог) полностью зачисляются в консолидированные бюджеты субьекгов Федерации (кроме платежей в государственные внебюджетные фонды), после завершения реформы бюджетного устройства субъектов Федерации они преобразовываются в районные налоги с максимальными ставками, установленными субъектами Федерации, и уточнением состава налогоплательщиков. При необходимости по отдельным налогам (категориям плательщиков) вводится режим налогового трансферта в муниципальные бюджеты либо вьщеляется муниципальный налог на малый бизнес (по критерию освобождения от уплаты НДС).

12) Налог на рекламу после завершения реформы бюджетного устройства субъектов Федерации преобразовывается в районный налог с максимальной ставкой, устанавливаемой на регаональном уровне (либо без ограничений).

13) Налоги на имущество (включая налога на владельцев транспортных средств) и земельный налог, уплачиваемые физическими лицами (включая предпринимателей без образования юридического лица), а также заменяющий их налог на недвижимость граждан включаются в состав муниципальных налогов с максимальной ставкой и налогооблагаемой базой, устанавливаемой Налоговым кодексом.

14) Органам местного самоуправления предоставляется право вводить в рамках рамочного федерального законодательства сборы за право розничной торговли, парковку, платежи за услуга, предоставляет^аю муниципальными предприятиями.

Таким образом, для реализации данной концепции предполагается повышение доли федерального бюджета в налоговых доходах с 55 до примерно 60 процентов, что соответствует тенденциям перераспределения расходных обязательств. На уровне субъектов Федерации сдвига в распределении налоговых доходов будут зависеть от масштабов применения налоговых трансфертов и/или расщепления налога на прибыль и доходы физических лиц. Предполагается, что на первом этапе вертикальная сбалансированность будет в основном обеспечиваться решениями субъектов Федерации (преимущественно формализованными методами), в дальнейшем, по мере упорядочения разграничения расходных полномочий, будет рассмотрен вопрос о введении единых норм формирования собственных доходов местных бюджетов за счет введения федеральным законодательством налоговых трансфертгов в районные и городские бюджеты.

Реализация оговоренных выше мер, безусловно, может стать важным шагом в реформировании межбюджетных отношений и регаональнък финансов. В то же время следует отметить, что в данном cj^ae федеральное Правительство занимает слишком ценгралистскую и чрезмерно осторожную позицию, в частности, не решаясь на отказ в среднесрочной перспекгаве от нормативно-долевых методов формирования доходов бюджетов разных уровней. Необходимо учесть, для реализации целостной стратегической реформы фискального федерализма в России создание автономной субнациональной системы налогообложения являегся критически важным. Без этого все усилия, направленные на повышение эффекгавности субнациональных бюджетных систем и сокращения «неформальных» методов бюджетного управления, будут тщегны.

Следствием реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 гг. были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации. В то же время необходимо ее дальнейшее развитие.

Значительные объемы средств по-прежнему перечисляются в бюджеты субъектов Федерации по неформализованным каналам (взаимные расчеты, бюджетные ссуды), что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджегных потоков. В большинстве субъектов Федерации распределение финансовой помопщ местным бюджетам по-прежнему спроится на согласовании бюджетных параметров, вне сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур.

Мировой опьн бюджетного федерализма показывает, что система финансовой помощи бюджетам других уровней, направленная на вьфавнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов), в то же время может способствовать созданию стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышении эффективности бюджетных расходов. Для этого она должна соответствовать следуюш;им основным требованиям:

- разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на теь^тцую и инвестиционную, а также «выравнивающую» и «спт^лирующую»;

- вьщеление в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

- распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе прозрачных форл^л с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев «нуждаемости» (бюджетной обеспеченности) регионов либо зфанее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

- в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах (необходима объективная и прозрачная оценка относительных различии в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетньк услуг) и фактически поступивших (начисленньк) налоговых доходах (необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики);

- методики и процедуры распределения финансовой помошц целесообразно закрепить в законодательстве;

- распределение финансовой помоищ должно проходить гласно, с участием всех заинтересованных сторон, с раздельным обс^'ждением единой для всех методики, условий и критериев их вьшолнения и лишь затем — результатов распределения фасчетов) на конкретный бюджетный год;

- жестгкость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам (муниципалитетам) законом о соотгвегствующем бюджете (в абсолклньк цифрах), недопустимость в течение бюджетного года перечисления средств, не распределенных между регионами (муниципалитетами) законом о бюджете (за исключением средств резервных фондов);

132

- максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения фршансовой помощи, позволяющая с^'бъекгам Федерации (г^тЕлщипальным образованиям) самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу,

- недопустимость применения для отдельных субъектов Федерации (муниципальных образований) особого порядка формирования собственных (налоговых) доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и/или предоставления финансовой помощи.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
Похожие работы:

«Богатырев Николай Владимирович Место и роль нотариата в осуществлении охранительной функции права: общетеоретический и сравнительный аспект 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ,...»









 
2016 www.konf.x-pdf.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, диссертации, конференции»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.