WWW.KONF.X-PDF.RU
БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Авторефераты, диссертации, конференции
 

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

-- [ Страница 4 ] --

3. Сложившаяся в Российской Федерации правовая система разфаничения расходных полномочий в целом соответствует мировой практике, поскольку каждый уровень бюджетной системы отвечает за воттросы соответствующего значетшя. Так, содержание федеральных органов государстветшой власти и оборона финанстфуются из федерального бюджета; услуги, удовлетворяютцие потребности нескольких муниципальных образований (например, содержание больниц), фтшансируются за счет регионального бюджета; услуги, которые распространяются исключительно на жителей ]уг/ниципального образования (например, вывоз мусора), финансируются местными властями. Формально за регионами и муниципалитетами закреплены расходы на содержание региональных и местных органов власти, находящихся в их собственности (ведении) учреждения и организации, на вьптлату субсидий жилипщокоммунальному хозяйству и транспорту, на содержание дорог регионального значения.


Они разделяют с федеральным центром отвегсгвенносгь за финансирование весьма аморфных «совместных расходов», включающих такие крупные статьи, как образование, здравоо:?фанение, социальная политика, субсидии экономике.

Однако не проводится различие между разными функциями (расходными полномочиями органов власти): функциями нормативного регулирования стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, функциями по щзедоставлению финансового обеспечения и функциями по непосредственному финансированию бюджетных услуг. Соответственно не обеспечивается четкое законодательное разграничение этих функций и закрепление их за соответствующими уровнями власти.

В наиболее важных областях совместной расходной компетенции, таких как здравоо?фанение и образование, законодательное разграничение расходных полномочий сводится к установлению принципа, в соответствии с которым каждый бюджет несет ответственность за финансирование тех учреждений и организаций, которые находятся в его собственности или ведении (ст.84-87 Бюджетного кодекса).

4. Ныне действующее законодательство закрепляет расходные обязательства за бюджегами более тшзкого уровня без предоставления им существенной автономии в определении их размфа и финансирования. К тому же в течение 90-х годов на региональные и местные бюджеты в соответствии с рядом федеральных законов бьиги возложены значительные, не обеспеченные финансированием обязательства. Сколько федеральных мандатов действует на сегодняшний день в России и какой груз дополнительных обязательств они возлагают на региональные и местные оценки, с точностью сказать невозможно, поскольку не отцесгвует легального определения этого термина.

5. Требования по предоставлению льгот и субсидий отдельным категориям гра}вдан присутствуют более чем в 120 федеральных законодательных актах, 45 из которых были приняты еще до 1992 г., но до сих пор остаются в силе. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанносп» оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категории граждан, которые могут на них претендовать, настолько велико, что охватывает большую часть населения. По данным Министерства финансов Российской Федерации, общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов равен примерно 60 процентам расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов - 1 7 0 процентов. В этой связи стоит сложная проблема упорядочения системы льгот и субсидий.

82

ГЛАВА Ш. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

–  –  –

Положения Консппуции Российской Федерации о принципах регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов в бюджешо-правовой сфере служат правовым основанием для дальнейшего совершенствования бюджетного федерализма.

В августе 2001 г, постановлением Правительства России была одобрена «Программа развития бюджетного федерализма, сформулировавшая основные задачи Правительства по проведению нового этапа реформы межбюджегных отношений и региональных финансов. Программа стала продолжением первой среднесрочной программы реформы межбюджетных отношений в 1999 — 2001 гг.', в рамках которой был создан новый правовой механизм бюджетного вьфав1швания (финансовой поддержки субъектов Федерации). Тогда же, о чем уже говорилось, вступил в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации и первая часть Налогового кодекса России, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, разработаны методические рекомендации субъектам Федерации по регулированию межбюджегных отношений.





Но реформа межбюджетных отношений при всех ее достижениях до сих пор не коснулась таких осноюполагаюпщх блоков системы меясбюджетных отношегшй, как законодательное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Основная причина хронического кризиса бюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на ^ См. Концепцию реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг., одобренную Правительством Российской Федерации.

регаональный и местный уровни финансовыми ресурсами и агвегственносгью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетньк отношений остается 1'фезмерно централизованной даже по меркам унитарных госуд^хлв. Заведомая невьшолнимосгь и нерациональность ее требований позволяет субъектам Федерации и органам местного самоуправления перекладывать политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, со?фаняя за собой практически неограниченные «теневые» полномочия. Отсутствие во многих а^чаях кошдэетных правовьк механизмов по управлению государственными финансами снижает ответственность за его результаты, влечет за собой принятие решений по принципу «политической целесообразности».

Бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, но бюджетная система России дефакто (а во многих отношениях - и де-юро) остается «неразделенной». Ряд функций (сбор налогов) исполняется строго централизованно. В общественном сознании у самих финансовьк работников прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются (во многом обоснованно) в качестве территориальных подразделений единого («общегосударственного») бюджета. Ситуация усугубляется неупорядоченностью бюджетного устройства в субьегсгах Федерации, неоггределенностью бюджетного craiyca и территориальной организации местного самоуггравления.

Для развития бюджетной сисгемьг харакгерггьг, с одной сгороньг, борьба с^'бьекгов Федерации, органов местного самоуправлегшя с бюджетньгми традициями Советского Союза, с другой — стремлегше со?фанить Россию как единое целое. В результате происходит разбалансгфование бюджетной сисгемьг как по «вертикали», так и по горизонтали. Возникают дюинтеграциогпгьге хфоцессы, и за ними стоят экономические, политические, национальньге и социальные интересы Воздействие государства на процессы формирования бюджетных отношений происходит путем корректировки установленных бюджетных взаимосвязей, регулирования каналов прохождения и направления бюджетньк потгоков, уточнения пропорций распределения централизованных ресурсов и механизмов реализации их целевого назначения. Естественно, что наш^чшие результаты достигаются на основе согласования позиций между федеральными и региональными органами государственной власти.

Целью «вертикального» бюджетного выравнивания является обеспечение достаточной финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти. Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соотвегствующих разграничению бюджетной ответственности между соответствующими федеральными и региональными органами власти и управления.

Конечные цели реформы бюджетньк отношений должны находиться в русле общих целей государственной политики: содействие экономическому росту, повьш1ение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демо1фатических институтов, повышение эффективности и ответственности органов государственной власти. Эти цели в рамках данного исследования рассматриваются в системе критериев «экономическая эффективность»;

«бюджетная отвегсгвенносгь»; «социальная справедливость»; «политическая консолидация», что позволяет сконцентрировать основное внимание на взаимодействии институтов конституционного и бюджетного права, Расвроем названные положения подробнее. Применительно к межбюджегаым отношениям экономическая эффективность означает создание долгосрочных инсппуциональных стимулов, гфоведение структурных реформ, поддержание кош^рентной среды, благоприятного предпринимательского климата. Бюджетная отетственность означает управление от имени и в интересах пхударсгва, при максимально эффективном использовании налоговых и ршых ресурсов соответствующих территорий, обеспечении прозрачности и подотчетности налоговобюджетной политики. Социальная справедливость, в свою 04qpeflb, требует поддержания на всей территории страны равного доступа граждан к основ1П1м бюджетным услугам и социальным гарантиям, а политическая консолидация — достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного вьшолнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Для обеспечения устойчивого экономического роста, создания долгосрочных стимулов для конкуренции между региональными и местными властями, повышения экономической активности и привлечения инвестиций, взаимодействие властей разных уровней в плане бюджетных отношений должно отвечать, по крайней мере, двум условиям:

- субьекгы Федерации и органы местного самоуправления должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной сгепеныо автономности в проведении финансово-экономической политики;

- региональные и местные власти должны бьпъ поставлены в условия жестких бюджетных офаничений (т.е. повышение их бюджетных доходов не должно сопровождаться изъятием дополнительно полученных доходов) в вьшхестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований).

Реализация реформы межбюджетных отношений и региональных финансов не может бьпъ полноценной без реформы бюджетного устройства субъектов Федфации, затрагивающей организацию местного самоуправления. Реформа предполагает.

прежде всего, упорядочение бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления, ликввдацию особого бюджетного статуса отдельных субъектов Федерации, отмену двухсторонних соглашений с субъектами Федерации по вопросам бюджетных отношений. Таким образом, в рамках реформы планы, которые в значительной степени отражены в Программе развитие бюджетного федерализма, могут быть намечены следующие основные направления:

- упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

- четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и за1д)епление доходных источников за бюджетами разных уровней;

- формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

- повьпиение качества управления финансами на региональном и местном уровнях.

Перераспределение полномочий между уровнями бюджетной системы носит в настоящее время во многом бессистемный харакгер, не сощювождается соответствующим наделением регионов бюджетными ресурсами и правами, по формированию соответствующих бюджетов. В частности, на региональные бюджеты возлагаются нередко расходы (по социальной защите населения, строительству дорог и др.), не обеспеченные достаточными бюджетами ресурсами.

Заключенные в 90-х годах договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами должны были в комплексе решить вопросы перераспределения полномочий и бюджетньк ресурсов, объединять, координировать совместные усилия федерального центра и субъектов Федерации.

Однако на практике договоры стали использоваться, повторим еще раз, для под^чения дополнительных льгот и привилегий, создания пфаллельной нормативной и правовой базы, подрывающей единую бюджепную политику.

Это привело к усилению несбалансированности бюджетной системы, увеличению объема трансфертов. За счет В М О О стихийно сложившейся децентрализации расходных полномочий основная О НГМ масса социальных проблем стала решаться «на местах», в результате расходы на образование в бюджетах регионов составляют сейчас 80 процентов, на здравоохранение - 88 процентов, на социальное обеспечение - 70 процентов расходов.

Привьрщыми стали высказывания о том, что бюджетная политика госуд^хггва должна бьпъ нацелена на нарашдвание собственного налогового потенциала регионов.

Но и сейчас к федеральным налогам продолжают относиться те виды налоговых платежей, которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений в федеральный бюджет.

Целевой ориентацией движения и перераспределения финансовых потоков должен являться рост обьемов производства не только в целом по стране, но и в территориальном разрезе, что сопровождается ростом бюджетной обеспеченности граждан, проживаюших на соответствующей территории, В Программе развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года отмечается, что, несмотря на проведенные в 1990-хгодахреформы, сложившаяся в России система межбюджегных отношений не нацеливает на обеспечение условий экономического роста. В ней даже не сгавится задача достижения компромисса интересов различных уровней государственной власти и граждан и на этой основе расширение внутреннего потребительского спроса как стимула экономического развития страны и регионов. Целевая установка развития бюджетного федерализма сформулирована значительно уже, а именно — как формирование и развитие бюджетного устройства Выхолащивается тем самым экономическая суищосгъ бюджетного федерализма, который должен обеспечить заинтересованность и реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированным на учет общегосудфственных интересов, на реализацию экономических интересов субъектов Федерации, на удовлетворение интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, в частности, получение гарантированного Конституцией России определенного набора сохдаальных услуг.

Проблема бюджетной системы - это прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан, а не внугриорганизационная и правовая проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы между собой.

Стратегия развития бюджетного федерализма не сводится поэтому к вопросам распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделению бюджетных полномочий и ответственности. Она призвана ориентировать на более широкий спектр проблем реализации положений Конституции России.

Естественно, что при осуществлении бюджетной политики госуд^хлва необходимо обеспечивать общее развитие экономики в стране на основе единых для всего экономического пространства страны конституционных принципов бюджетного устройства. Необходимо noaroivty на стадии рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на текупщй год обеспечивать реальное участие Федфального Собрания Российской Федерации в предварительном рассмотрении и одобрении этого бюджета еще до внесения Правительством Российской Федерации проекта федерального бюджета в Госуд^ственную Думу.

Целесообразно, очевидно, вьщелить в бюджетном процессе в качестве самостоятельной стадии согласования бюджетной политики Федерации и ее субъектов, а также принятие специального федфального закона о концепции федерального бюджета на предстоящий год, фиксирующий основные направления бюджетной политики.

Давая общую оценку бюджетного законодательства, можно отметить наличие больших резервов в плане его дальнейшего совершенствования. В правовом государстве «постоянно со^фаняется противоречие между общественной необходимостью имеп точные, высококачественные законы и реальным состоянием законодательства»'.

Однако наряду с задачей текущ,его улучшения бюджетного законодательства есть ряд проблем, решение которых требует проведения комплексньк реформ. К ним относятся расхшцение бюджетных средств в процессе осуществления бгоджетньк расходов, неурегулированносп, бюджетных отношений с бюджетными учреждениями, необеспеченность правовыми механизмами для внедрения эффективных механизмов управления государственными финансами, огсугсгвие правовой, а также имущественной зашиты субъекга, получаюш;его бюджетные средства, в случае нанесения ему ущерба вследствие неполного финансирования либо задержки финансирования, и др.

К сожалению, в стране не принято еще ставить вопрос о привлечении к отвегственности должностных лиц в случае их бездействия, не использующих свои права для своевременного решения назревших проблем. Отсутствует практика привлечения этих лиц к ответственности за неисполнение ими своих обязанностей, определенных в Конституции, федеральных законах, положениях об органах власти и должностных инструкций.

Содержанием современной бюджетной политики госуд^хлва является такая бюджетная реформа, которая направлена на придание действующей бюджетной системе качеств, соответствующих Конституции России, потребностям ускоренного экономического и социального развития страны'. Соответственно основными целями бюджетной реформы согласно гфограммным установкам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации являются обеспечеьше реальной бездефицитносга бюджетов, финансовое обеспечение вьшолнения госуц^хлж)м своих функций, поддержание финансовой стабильности в стране, обеспечение финансовой целостности федеративного госудфства, создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

^ Ефимов В.И. Система государственной власти / Под редакцией Г.В. Мальцева. - М., 1994. - С. 124.

Следует поддержать и Tai^ro целевую установку, как усиление роли налоговобюджетной политики в качестве инструмента, направленного на стимушфование инвестиционной акгавности. Искодя из этого, ставится задача создания эффективной системы управления и регулирования государственных финансов, что предполагает внедрение механизма учета всех обязательств, принимаемых бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами.

Все более усиливающаяся «трансферизация» финансовой помоши регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации. Регионы-доноры нередко оказываются неблагополучными в плане социально-экономического обеспечения, а регионы-реципиенты, напротив, в более благополучном положении. Это приводит ко все более нарастающей разнице в уровнях жизни и социально-экономического развития регионов, к обострению межрегиональных отношений.

Утвержденное Бюджетным кодексом закрепление бюджетных полномочий по формированию доходов бюджета не решает задач реального развития бюджетного федерализма в Российской Федерации^.

Первый шаг к разграничению полномочий между Федерацией и ее субьектами был сделан в Конституции России при разграничении предметов ведения и полномочий во всех сферах общественной жизни. Однако Конституция устанавливает лишь общие пршщипы разделения компетенции между властями разных уровней, но не регламентирует механизмы финансирования функций управления, закрепленных за федеральным и региональным уровнями управления.

Федеральный Закон Российской Федерации от 5 августа 2004г. №120 делает определенный шаг в сторону уточнения бюджетных полномочий органов ^ См.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу». Письмо Президента России от 31 мая 2000 г. № Пр-1100 // Российская газета. 2000. № 107. 3 июня.

* См.: Горегляд В.П. Бюджет как регулятор экономического развития. - М.: ЗАО Издательство «Экономика». 2002. - С. 166 - 182.

государственной власти. Федеральные органы государственной власти в соответствии с Бюджетным Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:

Загрузка...

- установление общих принципов организащш и фушщионирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджегных отнощений;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Фeдqpaции, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- составление и рассмотрение тфоектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение федерального бюджета государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением, утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- установление порядка составления и хфедставления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденньк бюджетов субъектов Российской Федфации и местньк бюджетов на очередной финансовый год, отчетов об исполнении консолидированньк бюджетов с^'бъектов Российской Федерации и иной бюджешой отчетносш;

- установление пор5ЗДка разграничения расходньк обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и л^ниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, регаональных и месгаых налогов и сборов, налогов, предусмотренньк специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджегных трансфертов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- установление порядка осуществления заимствований Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обс1^'живания госуд^хлвенного долга Российской Федерации;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом российской Федерации;

- установление бюджетной классификацрш Российской Федерации и общего порядка ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядга ее применения, утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части относящейся к федерального бюджету;

- установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчешосги для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

- установление унифицированньк форм бюджетной до1от;1ентации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений;

- установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов госудфственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);

- временное осуществление отделънък бюджетных полномочий органов госуд^хлвенной власти субъектов Российской Федерации;

- установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарущение бюджетного законодательства российской Федерации;

- иные бюджетные полномочия, отнесенные насгояшлм Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти.

Бюджетная система в целом и механизмы ее реализации далеко не всегда четко и детально отрегулированы, в ре^шьтаге создается ситуация, когда у Феяфального Собрания и региональных законодательньк (представительных) органов власти стсутсггвуют реальные рычаги воздействия на решение бюджетньк вопросов.

Правительство России фактически является монополистом в данной сфере. Все этапы формирования и исполнения федерального бюджета являются его «внутренним делом». Сама процедура утверждения закона о бюджете Федеральным Собранием, как и ежегодное представление отчетов об исполнении бюджета носит чисто формальный характер. Бесконтрольность и возможность произвола в этой сфере стали одной из причин бюджетного кризиса.

Общей проблемой бюджетного права остается несоблюдение законодательно установленных сроков и процедур законодательно установленных сроков и процедур при подготовке, рассмотрении и принятии бюджетов.

Работа законодательных органов над бюджетами не носиг систематический и непрерывный хфакгер.

Целевая региональная ориентация бюджетов субъектов Федерации требует ежегодного уточнения масштабов финансирования приоритетных проблем государства Однако многочисленность бюджетных программ, незначительная доля расходов, направляемых на их финансирование, не позволяет создать эффективный механизм программного финансирования важнейших приоритетов. Программная проработка расходной части бюджета не стала его органической частью.

Федеральный бюджет играет важнейшую роль в ос^оцествлении социальной полигики государства. Особое значение имеет в этой связи стабилизационная и преобразующая функции бюджета, активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, решения социальньк проблем.

Действующий порядок практически отключает Федеральное Собрание от участия в бюджетном процессе после принятия закона о федеральном бюджете.

Многие указы Президента России, постановления Правительства в течение финансового года серьезным образом корректируют структуру и объемы утвержденного законом бюджета. Вместе с другими причинами (недобор доходов бюджета и др.) они приводят к разбалансировке федерального бюджета. Следует установить порядок, что все решения, затрагивающие установленные законом бюджетно-налоговые пропорции, должны приниматься с согласия Государственной Думы, ее постоянной бюджетной комиссии.

Федеральное Собрание фактически отстранено от процесса составления бюджета, не участвует в разработке экономической и бюджетной стратегии, бюджетно-налоговой политике. Следовательно, оно не может оценивать эффективность деятельности федеральньк органов исполнительной власга с точки зрения сопоставления бюджетных затрат и результатов работы. На уровне Совета Федерации необходима предв^ительная проработка концептуальных подходов к выбору приоритетов финансовой политики на среднесрочную перспективу с позиций сочетания интересов государства, субъектов Федерации и граждан.

В настоящее время основная часть прямьгк. расходов федерального бюджета приходится на ведомственные расходы, однако в них практически отсутствует информация о территориальном распределении этих расходов. В результате федеральные органы власти не имеют достоверной информации об их региональном расщзеделении.

Отсутствие четкой региональной политики ведет к различнъм территориальным диспропорциям в экономической и социальной сфере, усиливает напряженность между регионами. Необходимо в этой связи огслеживать на основе сочетания отраслевых и территориальных интересов взаимодействие различньк элементов единой бюджетной системы, устанавливать и реализовывать нормативы бюджетного обеспечения, прежде всего социальных гарантий и социальной защиты населения.

На характер принимаемьк нормативных и правовых актов, регулирующих межбюджетные отношения, оказывает большое негативное влияние фактор лоббирования отдельными экономическими группировками, ведомствами, регаонами своих интересов в ущерб обпщм интересам государства и общества Бюджетноналоговые законопроекты чаще чем другие направления законотворческой деятельности подвергаются лоббированию. Даже внутри самого Правительства России сильны проявления лоббирующего влияния, о чем говорится в постановлении Правительства от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»'. В нем, в частности, говорится, что лоббирующее влияние на законотворческую деятельность значительно усиливается в условиях, когда эта деятельность осуществляется без правовой экспертизы на предмет соответствия Консппущш России, а также действующему законодательству.

В этой связи введен в действие на уровне Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства России комплекс мер по проведению экспертизы всех законопроектов. Установлено, что проекты планов законопроектной деятельности подлежат обязательному рассмотрению Комиссией Правительства России по законопроектной деятельности.

Однако в целом усилия по регламентации законотворческой деятельности направлены преимущественно на определения структуры, наименования и прочие второстепенные вопросы. Проблемы же содержания принимаемых законов уходят на второй или на третий план.

Наряду с конституционными принципами вопросы организационного обеспечения бюджетной деятельности государства следует решать через проводимую в настоящее время административную реформу. Государственный аппарат освобождается от ряда функций и задач. Инвентаризация функций министерств и ведомств предполагает отказ от тех функций, которые не нужны в условиях деятельности саморетулируемых структур гражданского общества. Вместе с тем, сохраняются те функции, которые жизненно необходимы обществу.

Под реализацию обновляемого перечня функций и объема решаемых задач устанавливается и организационная структура органов исполнительной власти.

^ СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

Завершается создание в субъектах Федерации при законодательных органах специальных структур по контролю за исполнением бюджетов по подобию Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии со ст.114 Конституции России Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета. Стадия составления этого проекта начинается с направления Федеральному Собранию Бюджетного послания Президента России, в котором определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год. Бюджегаое послание поступает в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и отдельных отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых осуществляется разработка проектов бюджетов и основных направлений бюджетной и финансовой политики на очередной финансовый год. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения гфоекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета На основании выбранного плана-прогноза Министерство финансов России осуществляет разрабоп^ основных хфактеристик федерального бюджета В содержательном хшане проекты бюджетов учитывают Бюджегаое послание Президента России, прогноз социальноэкономического развиггия соответствующей территории на очередной финансовый год.

В проектах бюджетов отражаются основные характеристики бюджегаой и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год1, тфогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год. Цроеюы бюджетов базируются на исходных маьдххэкономических показателях, в том числе: объеме валового внутреннего продукта на очередной финансовый год предполагаемых темпах роста валового внутреннего продукта в будущемгоду,уровне инфлящш.

Помимо Бюджешого кодекса роль Правительства России в организации бюджетного процесса, т.е. в деятельности по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению федерального бюджета определена в Конституции России (ст. 114).

Для оптимизации действующей модели межбюджегных отношений важнейшее значение имеет проблема вертикального распределения доходов и расходов между бюджетами трех уровней. Целесообразно расширить временные рамки такого распределения, в переходе к принятию бюджета на несколько лет и ежегодной его конкретизации. Такая практика имеется в ряде зарубежньк госуд^хггв. Так, в Конституции ФРГ (ст. 116)говоритсяо возможности принимать бюджет на один год или несколько лет. В Консгитупди Грузии (ст. 79) предусмотрена возможность принятия двухгодичного бюджета Такой подход позволяет последовательно финансировать определенные программы в течение нескольких лет.

Целью всего бюджетного права является обеспечение стратегических задач госуд^хлва, выступающего как единый финансово-экономический механизм. Этот механизм неотъемлем от других сфергосударствеьшогоуправления.

Сказанное не снимает проблем упорядочения бюджетного устройства субъектов Федерации. Как ужеговорилось,до 1995 г. в Российской Федерации существовало четыре уровня территориального деления и, соответственно, четыре уровня бюджетной системы: федеральный; региональный (субъектов Федерации); районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; городов районного подчинения, поселков, сельских администраций, районов в городах.

После принятия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в болыпинстве субьекгов Федерации муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне бьшших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного подчинения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои (хотя и небольшие) бюджеты, были переведены на сметы, управляемые назначенными или выборными органами власти, не имеюшцми четкого правового статуса. В отдельных субьекгах Федерации муниципальные образования и бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, тогда как на уровне бывших административных районов потребовалось создать территориальные органы государственной власти, как правило, с назначенными должностными лицами и сметами расходов. В ряде субъектов Федерации появились два уровня муниципальных образований - «территориальный» и «поселенческий». Реальный же бюджетный процесс осуществляется только на сгерриториальном» уровне, в то время как «поселенческие» муниципалитеты (в том числе - достаточно крупные города «районного» значения) практически лишены налогово-бюджетных полномочий.

Иначе говоря, фактически, с одной стороны, действующее законодательство не содержит понятия «муниципальные образования разного уровня», существующих на основе принципа равенства прав муниципальных образований и недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому. С другой стороны.

Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, разграничение предметов ведения и источников доходов местных бюджетов осуществляется законом субъекта Федерации. Данные нормы фактически противоречат друг другу и не позволяют провести «вертикальное» разграничение расходных и налоговых полномочий между муниципалитетами разных тфриториальных уровней. В результате в большинстве субъектов Федерации реализован «одноуровневый» (как правило, территориальный, в отдельных случаях поселенческий) принцип организации местного самоуправления, не позволяющий провести реформу межбюджетных отношений.

В Российской Федерации на местном (субрегиональном) уровне по-прежнему существуют два административных уровня, на которых осуществляется управление финансами. Между тем, Бюджетный и Налоговый кодексы регулируют только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, жестко увязывая его с муниципальными образованиями без их разделения на территориальные и поселенческие.

Такая ситуация влечет за собой ряд существенных недостапсов, которые крайне негативно сказываются на состоянии бюджетной системы Российской Федерации, как то:

- неопределенность и неэффективность норм налогово-бюджетного законодательства, относящегося к субрегиональным финансам и бюджетному статусу и полномочиям органов местного самоуправления (в том числе - Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»);

- нфушение конституционных прав граждан на местное самоуправление (либо потому, что на уровне поселений нет полноценных местных бюджетов, либо потому что несколько сотен местных бюджетов не могут бьпъ встроены в единую систему разделения налогово-бюджетных полномочий и бюджетного выравнивания, оказываясь в полной зависимости от региональных бюджетов);

—перегруженность муниципальных образований государственными функциями, что, с одной стороны, размьшает ответственность за их вьшолнение и, с другой, подрьшает принципы местного самоуправления;

- несоответствие территориальной базы и налогово-бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

- снижение эффективности организации и финансирования бюджетных ycj^r, привязанньк к исторически сложившейся дву}^ровневой системе расселения;

- невозможность обеспечения в федеральном законодательстве самостоятельности местных бюджетов, посколы^ в одних регионах уровень «муниципальных образований» для одних и тех же налогово-бюджетньк полномочий слишком высок, а в других - слишком низок или не определен.

Но понятие «границы территории муниципального образования» допускает различные толкования. Например, город районного значения может получить стшус муниципального образования и указать, что он не расположен «в границах территории» соответствующего района, поскольку границы последнего как муниципального образования (а не административно-территориальной единицы) заканчиваются у городской черты (как это имеет место в отношении городов «областного значения»). Еще большие коллизии вьвывает ситуация, когда, например, сельская администрация находится на границе между двумя районами и может, став 1^^'ниципалитетом, обоснованно претендовать на равный с ними статус, посколы^' она формально не находится «в границах» ни одного из них.

Вьвьюает сомнения и правомерность возможного распространения юрисдикции как по расходным, так и по налоговым полномочиям одного муниципального образования (например, района) на территорию другого муниципального образования (например,города- районного центра), каждый из которых своим уставом определил свои полномочия. Законом субьекга Федерации данную коллизию решить невозможно, поскольку даже если признать правомерность неравноправия муниципальных образований, его потребуется принимать по каждому конкретному случаю. Более того, если исходить из разграничения полномочий муниципалитетов законом субьекга Федерации, одно из муниципальных образований (либо район в отношении территориигородарайонного значения либогород)может быть полностью лишен своих полномочий, что блокирует не только реализацию реформы бюджетных отношений, но и развитие местного самоутфавления.

Однако необходимо законодательное закрепление понятия «муниципальные образования разных уровней», чего не наблюдается в Законе «"О местном самоуправлении» (6 октября 2003 г.) и факгически — принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования. Для этого целесообразно использовать понятия «л^ниципальное образование, непосредственно входящее в состав субъекта Федерации» и «иные муниципальные образования».

Муниципальные образования пфвого типа (районы и города «областного значения») должны бьпъ перечислены в уставе (конституции) с^'бьекта Федерации, их состав (границы, перечень) могут меняться только путем внесения изменений в устав (конституцию) субъекта Федерации. Иные муниципальные образования входят в их состав и могут образовываться в любом населенном пункте (или внутри него) с внесением изменений в устав муниципального образования.

Законами субъектов Федерации действительно могут бьпъ разграничены налогово-бюджетные полномочия между муниципальными образованиями разных уровней (или такое право, как и другие государственные полномочия, может бьпъ передано муниципальным образованиям, входящим в состав субъекта Федерации).

Однако при этом возникает риск неоправданной концентрации этих полномочий (особенно налоговых) на более высоком уровне местного самоугфавления. Поэтому более логичным вариантом, который должен быть отражен в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, являегся разделение в федеральном законе основных вопросов (полномочий, налогов) между двумя уровнями местного самоуправления с предоставлением права муниципальным образованиям менять это разграничение на договорной основе.

Федеральное законодательство не регулирует, даже на уровне общих гфшщипов, административно-территориальное устройство субьеюов Российской Федерации, 1фигфии образования (ликвидации) населенных пунктов, определения их статуса и т.д. При этом Закон Об общих принципах организации местного самоуправления закрепил за каждой населенной территорией (пунктом) право на получение статуса муниципального образования, что фактически делает невозможным реализацию функций субъектов Федерации по регулированию территорий, в которых ос^тцествляется местное самоуправление, В условиях, когда любой населенный пункт, территория могут выйти из состава существующих муниципальных образований, бюджетное устройство субъектов Федфации по определению становится нестабильным, что подрывает возможности для реализации единых принципов организации межбюджетнык отношеггий.

Трудно усомниться, что необходима формализация кргггериев образования (]зегистрации, определения статуса) населенных пунктов, иной населенной территории, которые могут иметь статус муниципального образования, а также предоставлекие субъектам Федерации реальных полномочий по определению административнотерриториальных едшшц (на основе обгцих принципов и с учетом мнения населения), имеющих craiyc муниципальньк образований, непосредствегшо входяхцих в состав субьеюа Федерации.

Необходимо отметить, что возможен следующий вфиант реформы, т.е. реформа бюджетного устройства субъектов Федерации на основе законодательства об оргагшзации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Такой в^иант предполагает, что административнснтерриториальные единицы, непосредственно входятцие в соответствии с уставом (конституцией) в состав субъекта Федерации, не являются (не могут являться) муницщтальными образованиями, В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации неодногфатно указывалось, что полномочия властей районного уровня по своей сути являются государственными полномочиями, независимо от того, вьшолняются ли они государсгвенными или муниципальными органами власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федфации субъекты Федерации имеют право создавать на уровне административно-территориальньк единиц, непосредственно входящих в состав субъекта Федерации, дополнительный уровень госуд^эсгвенной власти. Административно-территориальные образования ниже этого уровня могут (должны) иметь статус муниципальных образований. На третьем государственном уровне - в районах и городах субъектного значения — в соответствии с общим принципом разделения властей образуются выборные исполнительные и представительные органы. Исполнительные органы власти районов и городов входят в общую систему государственной власти субъекта Федерации и Российской Федерации, но не являются сфуктурными подразделениями региональных органов и самостоятельны в рамках своих законодательно закретшенных полномочий.

Отношение третьего государстветшого уровня с муниципальными образованиями строятся на принципах законодательного и/или договорного разграничения полномочий на основе сотрудничества и обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения.

В рамках данного варианта реформы местные - районные и муниципальные бюджеты - должны иметь разный правовой статус с четким разделением полномочий между двумя уровнями бюджетной системы субъекта Федерации. Это потребует разработки правовых основ формирования и функционирования нового инсгшуга публичной власти - государственной власти местного районного) уровня, включая определение его территориальных основ. Данный комплекс вопросов необходимо будет решить в специальной главе федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федфахщи». Посколы^/' она может опираться на уже разработанные в данном Законе позиции, а также на ряд положений Закона об обпщх принципах организации местного самоущэавления, решение эггой задачи может бьпъ проведено в достаточно сжатые сроки.

В качестве долгосрочной перспективы оба варианта реформы примфно равнозначны, поскольку по решаемым задачам выборные местные органы госуд^хлвенной власти, по сути, ничем не отличаются от органов местного самоуправления. Для системы бюджетньк отношений безразлично, проводится ли «вертикальное» разграничение налогово-бюджетных полномочий между органами местного самоуправления (при условии, что допускается их разный статус) или между местными органами госуд^хлвенной власти и местным самоуправлением.

Принципиальным требованием является лишь четкий правой стшус и предметы ведения («целевая функция») каждого из этих уровней.

С точки зрения тактики проведения реформ каждый их этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Первый вариант не требует внесения принципиальных изменений в структуру налогово-бюджетного законодательства, позволяя использовать устоявшиеся тсатегории для отражетшя двух уровней местных бюджетов (налогов). Что етце более важно, тшсгитут местного самоуправления, при всех недостатках его становления, saiq^erLFien в законодательстве и обтцественном сознании и полностью отвечает суш реформы бюджетных отношений, направленной, прежде всего, на повышение самостоятельности и ответственности органов власти перед населетшем. Важно также, что в болыпинстве субьеюов федерации либо юридически, а етце чаще фактически, уже существуют двухуровневые мунтщипальные образования, что сущесгвевио облегчит и ускорит реформу бюджетного устройства.

Исходя из этого, именно датшый вариант следует рассматривать как г^зиоритегньтй.

Следовательно, в Программе закладывается реализация комттромиссного варианта, который заключается в сочетании разных подходов на первом этапе и предоставлении права выбора субъектам Российской Федерапщ - на завершающем этапе. Для его реализации предлагается:

во-первых, закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации право и возможность субъектов Федерации самостоятельно определять, в соответствии с обпщми прршщшами, свое бюджетное устройство, в том числе — количесгео уровней бюджетной системы, в том числе — с использованием поншия административнотерриториального (мунипдпального) образования, непосредственно входящего в состав субъекта Российской Федерации;

во-вторых, закрепить расходные полномочия (Бюджетным кодексом) и налоговые полномочия (Налоговым кодексом) районного уровня за субъектами Российской Федерации;

в-третьих, отменить Закон о финансовых основах местного самоуправления с переносом ряда его норм (прежде всего, в части, касающейся вьфавнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов) в Бюджетный кодекс;



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
Похожие работы:

«Богатырев Николай Владимирович Место и роль нотариата в осуществлении охранительной функции права: общетеоретический и сравнительный аспект 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ,...»









 
2016 www.konf.x-pdf.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, диссертации, конференции»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.