WWW.KONF.X-PDF.RU
БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА - Авторефераты, диссертации, конференции
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |

«КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...»

-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Агеев, Олег Григорьевич

1. Конституционно-правовые основы Бюджетный

отношений в Российской Федерации

1.1. Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

лгеев, Олег Григорьевич

Конституционно-правовые основы Бюджетный

отношений в Российской Федерации

[Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид.

наук

: 12.00.02.-М.: РГБ, 2005 (Из фондов



Российской Государственной Библиотеки)

Государство и право. Юридические науки — Финансовое право — Российская Федерация — Бюджетное право. Конституционное право;

муниципальное право

Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/05/0459/050459026.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Лгеев, Олег Григорьевич Конституционно—правовые основы Бюджетный отношений в Российской Федерации М. 2005 Российская государственная Библиотека, 2005 год (электронный текст).

й: РУ- ii/mo

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Агеев Олег Григорьевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНЫХ

ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор ВИШНЯКОВ В.Г.

Москва, 2005

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ

БЮДЖЕТЕйК ОтаОШЕНИЙ (1991-2004 г.г.) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 13 § 1. Конституционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991 —2004 тт.

§ 2. Формирование многоуровневой бюджетной системы в Российской Федерации на основе консппуционньк принципов

Глава П. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМОЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой.... 45 § 2. Конституционно-правовые основы управления регаональной бюджетной системой... 62

ГЛАВА Ш. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМЫ

БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 1. Конституционно-правовые вопросы регулирования федеральной бюджетной системы 82 § 2. Совершенствование правовых механизмов реализации конституционных принципов на регаональном уровне § 3. Реформирование системы организации бюджетного процесса на основе использования программно-целевых: методов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

2

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Формирование нового Российского Госудфства в период 90-х годов XX в. сопровождалось реформированием системы управления финансами, обновлением правовой базы бюджетной системы, использованием принципиально новых пришщпов ее функционирования.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. повлекло за собой изменение роли государства в бюджетно-налоговой сфере, расширение демократических основ в бюджетном устройстве, создание новых правовьк механизмов финансового обеспечения различных уровней государственной и исполнительной власти.

В этой сфере актуальными становятся проблемы поисков и практического применения эффективных и адекватных конституционным принципам и нормам форм и методов функционирования бюджетной системы.

Нахождение эффективных путей формирования принципиально новой бюджегаой системы Российской Федерации было затруднено противоречиями и трудностями переходного периода, в котором находилась экономика страны, неразвитость, а в ряде сг^чаев и отсутствием современных правовьк институтов бюджегаого и налогового регулирования экономических отношений. Хронический недостаток бюджетных средств вызывали острые противоречия между различными уровнями государственной власти и управления по поводу распределения этих средств.

Сложился разл1гчный уровень социальной обеспеченности населения в большинстве регионов страны, не были устранены элементы жесткой централизации в распределении финансов.





До сих пор при подготовке и принятии бюджетных законов недостаточно учшываются положения Конституции Российской Федерации, нередко конституционные принципы и нормы оцениваются и трактуются ошибочно, в частности, принцип равноправия нижестояпщх бюджетов перед вышестоящим бюджетом. Продолжается практика неисполнения ряда конституционных норм (напримф, в процессе перераспределения доходов между бюджетами, разграничения бюджетных полномочий). В целом бюджетное законодательство не отвечает потребностям времени, не во всем соответствует действующей Конституции, Существующее состояние правового регулирования бюджетных отношений все еще порождает конфликты и противоречия между Российской Федерацией и ее с^'бьектами, нередки о ^ а и несогласованности между уровнями власти в процессе перераспределения доходов и обязанностей по расходам бюджетов.

Проблема дальнейшего реформирования бюджетной системы становится особо актуальной в связи со сюяш^^ми перед страной стратегическими целями и задачами.

Основой для досгижеьшя этих целей и задач становится,говорилосьв майском (2003год) Послании Президента Российской Федерации, незыблемость Конституции Российской Федерации, гарантированных прав и свобод граждан. Конкретные задачи ставятся Президентом Российской Федерации в ежегодных Бюджетных посланиях. В посланиях на 2003-2004годы,в частности,говорится,что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсгазуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Ставятся кошдэегные задачи:

повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть юзможносгь утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстояпщхгода.При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетньк проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемьк решений. Подчеркивается необходимость создания системы планирования и мониторинга социальноэкономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в огаошении конкретных бюджетополучателей.

Выступая на расширенном заседании совместной коллегии Министерства финансов России и Министерства экономического развития и торговли России 19 м^тга 2004 г., Президент Российской Федерации ВБЛугин сказал, что проведенная масштабная реорганизация Правительства должна привести к оптимизации исполнительной власти, повышению эффективности работы по управлению страной.

Необходимо оперативно внести все необходимые изменения в правовые акты, включая нормативную базу деятельности территориальных подразделений федеральных ведомств. Административную реформу следует рассматривать как средство, как способ решения важнейших задач в экономической и социальной сфере'.

Президент России выделил главные моменты, на которых предстоит сосредоточиться: 1) Необходимо не только сохранить, но и упрочить позитивные макроэкономические тенденции. Последовательно снижать инфляцию, поддерживая устойчивый валютный курс и создавая условия для полной конвертируемости рубля. 2) Надо избавляться от отживающих и отживших свой век некош^рентных производств и создавать экономическую среду, восприимчивую и к инновациям, и к новым технологиям. Одним из базовых инструментов модернизации экономики должен стать федеральный бюджет. И поэтому за основу его формирования должны браться долгосрочные приоритеты развития страны. 3) Надо вплотную заняться реформированием всей бюджетной сети. Гарантированное выполнение госудфсгвом своих обязательств возможно лишь гтри сбалансированной бюджетной системе. Это важно и для формирования эффективной сохщальной политики. Система льгот из безадресной и размытой должна стать более справедливой. Многие люди годами не видели никаких льгот и никакой поддфжки. Эта поддержка должна быть ориентирована на тех, кто действительно нуждается в социальной помотци.

^ «Федеральный бюджет должен стать инструментом модернизации экономики» (материалы расширенного заседания совместной коллегии Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации 19 марта 2004 г.) // Финансы. 2004. № 4. С.З.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффекгавности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повьш1ение роли программно-целевых методов.

Важным инструментом реализации этих целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (п. «е» ст.71 Конституции России), Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществление комплекса научно-исследовательских, опьпноконструкгорских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

Согласно одобренным Правительством России приоритетам и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством федеральных целевых гфограмм направлена, прежде всего, на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регул1фования, обеспечение внутренней и внепшей безопасности, на активизащпо инструментов стимулирования инноващюнной активности.

Эффективное решение этих задач требует повышеьшя роли консппущюнноправового регулирования бюджетных отношений, разработки конкретных тфавовых механизмов реализащш констшуиионных принципов в бюджетной сфере.

В настоящее время в рамках и на основе Конституции России создается законодательная база для разфаничения полномочий и предметов ведения федерального центра, с^'бьектов Федерации и местного самоуправления. С 2007 г, все уровни власти будут иметь полномочия, полностью обеспеченные финансированием.

Принят базовый Федеральный Закон Российской Федерации от 5 августа 2004 года №120 «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования междюбжетных отношений»^ в соответствии с которым устанавливаются новые бюджетные полномочия органов госудфственной власти и органов местного самоуправления. Федеральный Закон развивает и конкретизирует правовые механизмы реализации конституционных принципов, укрепляет единство бюджетной системы Российской Федерации.

Регионы Российской Федерации стоят перед началом крупномасштабной реформы региональной и местной власти. Требуется в этой связи сохранить уровень социальной защиты населения, динамику повышения з^аботной платы бюджетникам, из общего числа которых две трети финансируются из региональных и местных бюджетов. Региональным властям необходимо выработать такую систему социальной защиты, которая позволила бы заменить действующую систему без ущемления конституционных прав и свобод граждан, без социальных потрясений.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством. Решение социальных проблем становится главным условием экономического роста. К этим проблелгам относится, в частности, ^ СЗ РФ.2004.№39.Ст.3535 сокращение уровня бедности в 2007 г. до 10-12% населения против 20,5% в 2003 г.;

резкое усиление развития малого бизнеса, прежде всего, в сферах инноваций и ycjtyr для населения.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе консппуционно-правового обеспечения механизма регул1фования бюджегных отношений в условиях реформируемой экономики, в повышении эффекгивносги бюджегных отношений на основе использования конституционных принципов.

Указанная цель достигается путем решения следующего комплекса задач:

- рассмотрение основных этапов развития бюджетной системы в России в 1991Г.Г.; анализ проблемы асимметрии в бюджетных отношениях Российской Федерации и ее субъектов в условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 г.;

- комплексный анализ консгитуционньк принципов и норм, выработка правовых механизмов, обеспечивающих надежное функционирование бюджетной системы, приведение положений бюджетного законодательства в соответствие с действующей Конституцией Российской Федерации;

- выявление роли Конституции Российской Федфации как определяющего фактора развития бюджегаой системы России;

- характеристика конституционных принципов правового регулирования бюджетных отношений и их классификация, раофьпие сушцости принципов бюджегаой системы в тесной взаимосвязи с конституционными принципами;

- определение формы конституционных взаимоотношений государства и месгаого самоуправления в бюджетной сфере и анализ специфики правового регулирования региональньгх бюджетньгх отношений;

- х^актеристика правовой системьг расходов и расходных полномочий Федерации и регионов, бюджетных доходов и налоговых полномочий, федерального законодательства, регулирующего вопросы передачи расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и осуществления бюджетного процесса в субъектах Федерации;

- раскрьггае причин бюджетных противоречий и характерисгака способов их решения с целью достижения баланса интересов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями;

- разработка предложений по концептуальным основам правового обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетноналоговой сфере;

- характеристика целей государственного управления, включая бюджетную полшш^, как основы совершенствования правового регулирования бюджетных отношений, разработки мер, способствующих более полной реализации конституционных принципов и норм в процессе правового регулирования бюджетных отношений.

Состояние разработанности темы диссертации. Несмотря на признание отечественными юристами в области финансового права значимости исследования тфоблем конституционных основ бюджетных отношений, эти проблемы пока не подверглись комплексному научному анализу и в целом не подучили должного теоретического разрешения.

В бюджетном праве данной проблеме посвящен ряд работ. Исследованию общих вопросов бюджетного права посвящены труды M.Pt Пискотина, Анализ субъектов бюджетных правоотношений и других аспектов правового регулирования бюджетных отношений дается в работах НЛ Химичевой. С позиций государственного управления большой вклад в понимание сущности и роли бюджета для современного государства внесли О Л Горбунов, Л К Воронова, ЮВ. Другова, ТБ. Конюхова, Ю А Крохина Вопросы правового регулирования бюджетных отношений рассматриваются в работах ВВ. Бесчеревных, К.С. Вельского, EJO.

Грачеюй, М А Гурвича, Т.С. Ермаковой, М Б. Кфасевой, А Л Козырина, Ю А Крохиной, КИ. Кучерова, Н А Куфаковой, ТВ. Петровой, Е А Ровинского, АД.

Сеяюкова, ГЛ. Толсгопятенко и др.

Проблемы регулирования межбюджетных отношений консппущюнными и административно-правовыми нормами затронуты в работах И.И. Веремеенко, Ю А Тихомирова и др.

Большое значение для анализа конституционно-правовых аспектов бюджетной деятельности, путей совершенствования правового обеспечения бюджетной системы РФ имеют труды ученых: ГБ. Атаманчука, ИЛ. Бачило, ВГ. Вишнякова, НМ.

Казанцева, Ю.М. Козлова, 0. Кутафина, ТВ. Мальцева, АФ. Ноздрачева, Ю Л ООфатова, ВМ. Патрушева, В А Прокошина, В.В. Таболина, В Л Фадеева и др.

Важный вклад в разработку бюджетной проблематики внесли ученые экономисты. В частности, можно вьщелить труды AM. Бабича, ОМ. Бетина, ОГ.

Бежаева, О.В, Врублевской, Г.Б. Поляка, АГ. Игудина Вместе с тем, отсутствует целостная теоретическая концепция для решения правовых вопросов воздействия Конституции России на бюджетную систему Российской Федфации. До настоящего времени внимание представителей конституционного права к данной проблеме остается все еще недостаточным, их усилия сосредоточиваются в основном на анализе отдельных аспектов этой актуальной темы. Следует в этой связи констатировать наличие целого ряда пробелов в разработке конституционных основ бюджехньк отношений.

Объеюгом исследования послужили положения Конституции Российской Федерации, федфальные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, опосредуюхцие бюджетный процесс в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются конституционноправовые основы бюджетных отношений, в часгаосги, взаимоогаошшия Российской Федерации и российских регионов (территорий), складывающиеся в бюджетной сфере.

Теоретическая и методологическая база исследования представлена комплексом научных методов, позволяющих достичь научных результатов в процессе исследования воздействия консппущюнных прав на динамику функционирования бюджетной системы России.

Содержание работы базируется на принципах диалектики, взаимосвязанносги и взаимообусловленности всех социальньк процессов, включая бюджетную сферу. В процессе работы над диссертацией автором применялся системный анализ, а также методы сравнительного анализа содержания нормативных правовых актов, конкретной пракгаки функционирования бюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Метод сравнительного анализа бюджетного законодательства федерального, регионального и местного уровней позюлил автору выявить общее и особенное в сфере консппуционно-правового обеспечения бюджетных огаощений. В исследовании применялись также формальноюридический, функщюнально-сгруктурный и социологический методы исследования.

Автор использовал достижения конституционного, административного и финансового отраслей права. Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, материалы газетных и журнальных публикаций, материалы органов государственной власти, посвященные рещению проблем бюджетных отнощений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она является первой в современной отечественной литературе работой, посвященной комплексному, системному исследованию констшуционньк основ правового регулирования бюджетных отнощений в условиях действия принятой в 1993 г.

Конституции Российской Федфации.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выюды, обладающие научной новизной, имоощие практическое значение и вьшосимые на зашщу:

1. Выявлена специфика бюджетных отношений как составной части конституционно-правовой системы Российской Федерации, определены особенности механизма, форм и методов правового регулирования бюджегньк отношений.

Обоснована и предложена концепция совершенствования правового института бюджетных отношений на основе принципов конституционного права Российской Федерации, даны рекомендации по проведению в соответствие положений бюджетного законодательства с положениями Конституции России.

Загрузка...

2. Впервые в научный оборот введен целостный комплекс законов и законодательных актов, опосредуюпщй бюджетный процесс в Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы. Определены конкретные пути для более конкретной реализации конституционньк положений, включая отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу реализации бюджетного федерализма и принципа автономии местных бюджетов, распределения доходов и расходов между бюджетами по уровням бюджетной системы и последующего перераспределения доходов между нижестоящими бюджетами бюджетной системы.

3. Разработаны концептуальные основы конституционного обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетноналоговой сфере. Подчеркивается, в частности, что правовое воздействие госудфства на бюджетные отношения является частью его управленческой деятельности, основанной на конституционньк принципах и нормах. Научная новизна диссертации состоит и в том, что делается попьпка раскрьпъ фундаментальный, определяющий характер конституционных принципов и норм на содержание финансовой и бюджетно-налоговой деятельности государства, что обеспечивает стабильность и эффективность самих бюджетных отношений.

4. Г^ведена классификация и систематизация консппуционных гфинципов правоюго регулирования бюджетных отношений, раофыгы содержание принципа федерализма и специфика его отражения в бюджетной сфере, исследованы суищостъ и особенность проявления в бюджетной сфере принципа автономии местного самоуправления.

Праюпческая значимость исследования. Материалы диссертации могут бып использованы для дальнейшего исследования проблем конституционно-правового регулирования бюджетных отношений, формирования правовых механизмов юздействия конституционных норм и принципов на реформирование бюджетной системы, разработки практических м ф по повьштению эффективности этой системы.

Сформулированные в диссертации вьшоды имеют теоретическое и практическое значение. Они могут бьпъ учтены в деятельности государственных и муниципальных структур, занимающихся подготовкой и реализацией бюджетов всех уровней, а также использованы в преподавании в высшей школе, в подготовке руководящих кадров в системе госудфсгвенного и муниципального управления.

Сгрукггура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

13

–  –  –

§ 1. Конституционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991-2004 гг.

К 1991 году правовое обеспечение бюджетной системы РСФСР представляло собой часть правоюй системы Советского Союза Последняя закрепляла правовой статус Государственного бюджета Союза ССР, государственных бюджетов союзных республик, и бюджета государственного социального страхования. Госуд^хлвенные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состо5ши из Государственного бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, местных бюджетов. В составе местньк бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов ресгубликанского подчинения, бюджеты районов (в республиках не имеющих обласгного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.

В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик) налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.

В бюджеты союзных республик поступала часть налога на тфибыль предгфиятий и хозяйсгвенньтх организаций республиканского и местного подчинения, лесной доход, подоходный налог с колхозов, кооперативньтх и общесгвенньтх предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размере, предусматриваемьк в Законе о гос^^хлвенном бюджете на соответствующий год, и некоторые другие платежи.

В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из гфибыли подведомственньк предприятий, и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, переданных в данные бюджеты, но подведомственньк министерствам и ведомствам СССР, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы. В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестояпщх бюджетов.

Гфоцесс тфинятия бюджетов местных органов власти заключался в утверждении их расходных и доходньк показателей органами госуд^хлвенной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых правовых норм 3aiq3emiemM доходных источников и расходных полномочий для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы.

Межбюджетное выравнивание в России во время существования СССР осуществлялось путем вьщеления из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иньк расходных статей бюджетов местных органов, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральньк нормативов.

Собственной спецификой отличалось правовое положение автономных национальных округов, расположенньк на территории некоторых краев и областей России. Как правило, они не могли вступать в непосредственные (минуя соохветствуюхцие краевые или областные органы власти) отношения с федеральным бюджетом.

В Конституции 1977 г. не существовало понятия «с^бьекгы Российской Федерации». Образованные по национальному призна!^ автономные республики и области в составе РСФСР имели более широкий обьем прав по сравнению с образованными по административно-территориальному npronai^ краями и областями, хотя последние по численности населения зачастую превосходили первые.

В условиях федеральной реформы 90-х гг. преобразования в российской бюджетной политике проходили разобщенно и бессистемно, на фоне поисков компромисса между центром и регионами, между различными ветвями власти. При этом разрушение старой бюджетной системы недостаточно компенсировалось формированием новых бюджешо-налоговьк правовых механизмов.

Становление федеративной системы бюджетных отношений в России началось с принятия еще в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших базовые принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.

С самого начала становления новой бюджетной системы сопровождалось острыми противоречиями в финансовьк отношениях. Серьезной критике подвергались практически все основные элементы этой системы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы расщзеделения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и 3aiq)emieHHbix бюджетных доходов, способы бюджетного выравнивания и др.

В 90-х гг. в Российской Федерации проводилась политика повышения удельного веса топливно-энергетического и сырьевого комплексов, ориентированных на экспорт Гфиродных ресурсов. Это привело к резкому сокращению собственной гфомышленности, росту цен, спаду производства в обрабатывающей гфомыпшенносга и, прежде всего, в передовых наукоемких отраслях. Кредитно-денежная система страны была сориентирована, в основном, на сферу обращения (спегфшгивные финансовые операции, вывоз капитала за границу), а не отрасли материального производства Негативные тенденции в экономике сопровождались бюджетным кризисом, в результате страна оказалась не в состоянии мобилизовать финансовые ресурсы, достаточные для вьшолнения провозглашаемых социально-экономических программ.

Под влиянием критики бюджетная система Российской Федерации многократно коррекгаровалась. Однако это были частные изменения, которые затрагивали главным образом только финансовые технологии формирования бюджетов и организации межбюджетных отношений. Одновременно обострялись проблемы несбалансированности региональных бюджетов, что увеличивало, в частности, дифференциацию социально-экономического положения субъектов Федфации.

Предложенная для использования в России модель бюджетного федерализма, построенная по образцу процветающих федеративных гос^д^хлв, игнорировала дифференциацию исходных региональных условий, сложившихся в России. Методы их выравнивания в 90-х годах применительно к России оказались, как показала практика, малоэффективными.

Требовались, в этой связи, всесторонний анализ кризиса избранной модели бюджегаого федерализма, сопоставление ее с российскими реалиями развития федеральных отношений, выработка вариантов принципиально новых решений. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следовало судить не по абстрактным финансовым схемам и механизмам, внедрение которых превращалось в самоцель, а по конечному результату их применения, по их воздействию на реальные социально-экономические процессы кошдзетньк регионов.

Подписание в 1992 г. Федеративного Договора положило начало развитию нового типа гфавовых отношений между Федерацией и ее субъектами. Статус субьеюа федерации, наряду с республиками, обрели края, области и другие территориальные образования.

Введение в юридический оборот термина "субьекг Федерации" означало перевод всех составляющих Российскую Федерацию территорий в craiyc государственно-правовых образований. Согласно Консготуции 1993 г. в состав субъектов Российской Федерации вошли 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных 01фугов, 6 краев, одна автономная область, 49 областей и два города федерального значения - Москва и Санкт-Пегербург. Все субъекты Российской Федерации были признаны равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

В результате разфаничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъекгами были определены и зафиксированы в Конституции России три сффы полномочий: сфера исключительньк полномочий федерации, сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, сффа полномочий субъектов Российской Федерации.

В то же время Конституция сохранила элементы ассиметричности статусов субъектов Российской Федерации. В частности, республики получили более широкий статус: они имеют свои конституции, более широкие права в cфq)e языка, гражданства и др. Особое положение среди субъектов Федерации заняли автономные округа, входяшде в состав субъектов Российской Федерации.

Некоторые республики (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия)) практически не перечисляли налоги в федеральный бюджет. Заключенные с ними соглашения по бюджетным и налоговым вопросам лишь «легализовали» двусгороьшие отношения этих республик с Российской Федерацией. Например, Соглашение о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Тат^хлан бъшо подписано в феврале 1994 г. В соответствии с ним для реализации делегированных Российской Федерации полномочий и для осуществления совместных программ с территории Таг^хяана в федералыпэгй бюджет зачислялся всего один щюценг подоходного налога, а доля зачисляемого НДС должна была определяться в ежегодно заключаемых соглашениях между министерствами финансов Российской Федерации и Татарстана Для реализации экологических программ в республиканский бюджет должны были поспупать подлежащие зачислению в федеральный бюджет акцизы на спирт, водку' и ликероводочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, доходы от приватизации, специальный налог для финансовой поддержки отраслей н^юдного хозяйства Аналогичное Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бапжортостан «О бюджетных взаимоошошениях в 1994годах» было подписано в августе 1994 г.

Согласно ему, для реализации экологических программ и принятых ранее решений по охране окружающей среды в республиканский бюджет должны были, как и в Тат^хггане, зачисляться акцизы на спирт, вощ/ и ликероводочные изделия, акцизы на нефть и газ, плата за землю, специальный налог.

С Саха (Якугией) Соглашение между Правительством России и Правительством Caxa-ibynffl в области бюджетньк отношений было подписано в июне 1995 г, В соотвегсгвии с эгим документом, для ускорения расчетов между бюджетами, сокращения всгречньк финансовых потоков была разрешена передача республике расходов по финансированию отдельньк федеральных программ с передачей в республиканский бюджет налогов и сборов, необходимых для финансирования этих расходов (обьемы передаваемых доходов должны бьпи ежегодно согласовьшаться).

Начиная с 1994 г. с т^зритории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя их доля в собранных в республиках налогах оставалось гораздо ниже среднероссийской (особенно в Татарстане). С территории Явутии средства в федеральный бюджет не п^зечислялись вплоть до 1996года, одрако в последующие годы распределение налогов меяузу федеральным и республиканским бюджетом в наибольшей степени среди этих республик было близко к среднероссийскому.

Все названные и другае двусторонние соглашения между Федерацией и ее членами противоречили Констшуции России как по форме (подписывались президенталш и правительствами), так и по содфжанию.

До 2000 г. федеральные власти не принимали сколько-нибудь действенных усилий по ликвидации особого craiyca Тат^хлш1а и Башкорстана И лишь в 2000 году под влиянием постановлений Конституционного суда Российской Федерации ситуация заметно изменилась. В результате предпринятьк мер разделение налогов между федеральным бюджетами и бюджетами двух названных республик в 2001 и 2002 годах происходило с учетом российского законодательства.

Другим проявлением неравноправия субьекгов Федерации в их налоговых взаимоотношениях с Российской Федерацией являлась ситуация со сложносоставными субъектами Российской Федерации. Вплоть до конца 2001 г. в федеральный бюджет поступало 40 процентов платежей за добычу углеводородного сьфья, 25 процентов платежей за добычу других полезных ископаемых, в региональные бюджеты - 30 и 25 процентов, в местные бюджеты - 30 и 50 процентов соответигвенно. Однако при добьле полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезньк ископаемых поступали в бюджет края или области за счет половины с^'ммы платежей, поступающих в федеральный бюджет.

То есть федеральный бюджет с территории автономных 01фугов получал меньшую долю платежей за пользование недрами, нежели с территории других субьекгов Федерации.

Существенными оказались потфи федерального бюджета в Тюменской области. В 2001 г. федеральные органы исполнительной власти предприняли попытку изменить данную ситуацию: в гфоекгах законов, касакдцихся налога на добьг^ полезных ископаемых (с которой с 1 янв^я 2002 г. должен бьш заменить платежи за пользование недрами, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акцизы на нефть), предполагались равные правила распределения этого налога между уровнями бюджетной системы независимо от статуса субъектов Федерации. Однако это предложение встретило ожесточенное сопротивление со стороны регионов. В итоге был принят компромиссный вариант: если «обычные» субъекты Федерации должны были (с 1 янв^я 2002 г.) получать 20 процентов от налога на добычу углеводородного сырья, то автономные округа - 20 процентов, а области (края), в состав которых они входят—5,5 процентов (за счет доли федерального бюджета). Определение пропорций разделения налога на добычу других полезных ископаемых должно было становиться предметом соглашений между автономными округами и областями (краем).

Накопленный к моменту принятия в 1993 г. Конституции Российской

Федерации опьк давал достаточные основания для того, чтобы сделать вывод:

успешное реформирование бюджетного законодательства было возможно только при наличии такой ее концепции, которая опгвечала бы требованиям стабильности и реализации единых консхшуционньк ттринципов. В конкретных условиях 90-х годов этим требованиям отвечали принципы и нормы, затдэепленнъте в Конституции 1993 г.

Однако сами эти принципы и нормы находились под определеннътм влиянием сложившейся к тому времени системы федеральных отношений, имеютцей в ряде случаев противоречивый характер. Это не смогло не отразиться на формируютцейся бюджетной системе Российской Федерации, на взаимоотношениях между бюджетом России и бюджетами ее с^'бъектов.

В частности, получило распространение практика заключения соглашений в индивидуальном порядке, которые определяли объемьт договорной помощи субъектам федерации на двухсторонней основе, нарушая единообразш1е для всех уровней бюджетной системы условия финансовых отношений. С одной стороны, с болыпинством субъектов Федерации действовал установленный Консгагуцией единый порядок взаимодействия между Федерацией и субъектами. С дфугой возникли особые отношения, которые позволяли субъектам Федерации иметь не только отдельный механизм отношений с Федерацией, учитывающий специфические условия регаона, но и получить ряд преимуществ по сравнению с другими регаонами.

Отсутствие единого подхода к вопросам выравнивания финансовой обеспеченности регионов негативно сказалось на состоянии всей бюджетной системы. Отсутствовала также четкая программа совершенствования межбюджегаых отношений.

Начало нового этапа реформирования связано с принятием Бюджетного кодекса России и постановления Правительства от 30 июля 1998 г. «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 -2001 годах»'.

Концепция, утвержденная Правительством Российской Федерации, страдала теми же недостатками, что и Бюджетный кодекс. Федеральная исполнительная власть не проводила комплексного анализа межбюджетных проблем, и все внимание сосредотачивала на совершенствовании форм выделения финансовой помопщ из федфального бюджета региональным бюджетам.

Положительным фактором стало упорядочение в ходе реализации Концепции межбюджегных отношений на федфальном уровне. Был продолжен переход от индивидуального согласования обьемов финансовой помопщ субьекгам федерации к единым правовым основам. Были предприняты меры по продолжению тенденций к ассиметричности в построении бюджетной системы Российской Федерации.

Положительное влияние на устойчивость бюджетной системы страны оказала введенная на федеральном уровне практика принятия законов с обязательным определением источников финансирования. Стала применяться более совершенная методика передачи средств из одного бюджета в другой бюджет. Расгфеделение финансовой помопщ из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в большей мере стало оттрзпъся на единые показатели. Значительно повысилась роль ^ СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

специализированных фондов, образуемых в рамках федерального бюджета. Стали создаваться другие фонды, направленные на выравнивание региональных бюджетов.

Например, средства Фонда регионального развития планировалось переориентировать на восстановление инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства. В этот период был создан Фонд компенсаций для финансирования полномочий, делегированных Российской Федерацией субъектам РФ.

Все этга позволяет сделать вывод о том, что в бюджетном законодательстве стала решаться проблема создания стабильньтх правил взаимодействия между бюджетом.

Правда, Концеттция не затрагивала межбюджетньте отношения, складывающихся с участием органов месгаого самоуправления. Меры, осуществляемые со стороны федеральньтх органов власти, не учтггывали фактор заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации, органов месгаого самоуправления и самого населения в росте собственных доходных источников в увеличении налогового потенциала своих территорий.

Решающее воздействие на формирование новой бюджетной системы Российской Федерации оказывала Консппуция России. С самого начала эта система носила, однако, двойственный харатстер. С одной стороны, с больтпинством субъектов Российской Федерации действовал установленный законом единый порядок распределения финансовой помотци, взаимодействия между федерацией и ее субъектами, с другой, - с некоторьтми субъектами Федерации, остались особые, тшдивидуалъно согласованные, договорнъте отношения. В результате чего они имели ряд преимуществ по отношению к другим регионам. Подобная двойственность стала серьезным недостатком формирующейся новой бюджетной сисгемьт, хотя Конституция Российской Федерации создавала все возможности для устранения такой двойственности.

Реализация утвфжденной в 1998 г. Концшции способсгвовата упсрдцочению межбюджегньж отношений на федеральном уровне. В результате выполнения определенных ею мер была продолжена политика перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения на нормативно-правовой основе.

Были приняты также меры по преодолению тенденции ассиметричности в построении бюджетной системы государства, ограничены или ликвидированы индивидуальные налогово-бюджетные отношения между Федерацией и отдельными регионами. Бюджетная система стала более устойчивой и в результате введения на федеральном уровне практики принятия законов с обязательным определением источников финансирования. Правила организации взаимоотношений между бюджетами стали более стабильными.

Правда, указанная Концепция не затрагивала межбюджегаые отношения, складывающиеся с участием органов местного самоугфавления, несмотря на их заинтересованность в росте собственных доходных источников в увеличении налогового потенциала своих территорий.

Бюджетный кодекс России сделал шаг вперед по пуга упорядочивания взаимоотношений федерального, регионального и местных бюджетов, правового урегулирования—межбюджетных отношений, установления единых критериев перераспределения ресурсов между бюджетами с целью выравнивания ресурсных возможностей каждого бюджета. Подробнее об этом будет сказано в других разделах работы.

Особенностью развития бюджетного законодательства во второй половине 90-х гг, было то, что большое число федеральных законов, принятых для решения социальньк проблем, не обеспечивалось финансированием со стороны федерального бюджета. Попьпки переложить решения этих проблем на региональные и местные органы власти только усиливали несбагюнсированность всей бюджетной системы.

Гфоблемы правового регулирования бюджегао-налоговых огаошошй имели в этот период и ряд других особенностей.

( Во-первых, установление, изменение бюджегао-налоговьсс отношений, а также их реформирование происходило в соответствии с Бюджетным кодексом России путем принятия законов, а не подзаконных актов, что позволяло непосредственно выражать политические интересы различных социальных слоев обтцесгва. Во-вторых, бюджетные отношения затрагивали коренные интересы основной массы населения.

Бюджетные средства на 90 процентов обеспечивали содержание здравоохранения, образования, науки, физкультуры и спорта, более чем на 50 процентов - городского общественного транспорта В-третьих, бюджет являлся единственной гарантией вьшолнения льгот и привилегий, предусмотренных для граждан Констшуцией России, федеральными и региональными законами;

В огромный массив нормагавных актов, действовавших в бюджетной сфере, постоянно вносились дополнения и изменения, что также порождало множество тфотиворечий в нормативных актах. Все это стало причиной того, что во1фуг бюджетных вопросов постоянно возникали тскуссиа, протестные движения, социальные конфликты. Все острее становилась в этих условиях проблема соблюдения конституционных основ бюджетных отношений.

Добавим, что поспешность формирования нормативной бюджетно-налоговой базы также стала причиной большого числа противоречий, внутренней несогласованности норм, пробелов в бюджетном законодательстве. Оно не содержало, как правило, эффективных правовых механизмов реализации конституционных принципов. Их создание подменялось ведомственньм нормотворчеством. В бюджетно-налоговой сфере действовало огромное количество ведомственных инструкций, которые вносили существенные корреюивы в бюджетно-налоговые механизмы, нфушая нередко исходные конституционные нормы и положения.

В результате эффективность принимаемьк в бюджетной сфере законодательных актов была низкой, отсугсгвовали научно обоснованные подходы к методикам расчета.

Стимулов для налоговых платежей и поисков эффективньж путей расходования бюджетных ресурсов практически не существовало. Но главный недостаток бюджетной системы заключался в том, что формирование ее нормативной базы осуществлялось во многих С1^чаях в отрыве от фундаментальных консппуционньк принципов, закрепленных в Конституции России 1993 г., от реформ, проводимых в социально-экономической сфере, в федеративньк отношениях и др.

Однако в целом положительное воздействие Конституции России на регулирование бюджетных отношений повьш1алось. На базе конституционных норм стал складываться более совершенный инсгитуг этих отношений. Многие нормы права, определяющее порядок осуществления бюджетных отношений, стали относиться к числу конституционных по своего х^актеру. Их содержание стало более непосредстенно определяться федеративным х^акгером госуд^хлва, а также местом законодательных и исполнительных органов власти в системе государственной власти.

В целом конституционные нормы стали составлять основу, базу регулирования бюджегных отношений, более того, эти нормы стали более четко определять место Российской Федерации, ее субьектов и органов местного самоуправления в бюджетной сфере.

Однако на практике многие положения Конституции России в данной сфере не реализовывались. В частности, не всегда учитывался конституционный статус субъектов Федерации, отсугсгвовали нередко четкие формулировки конституционных принципов реализации бюджетных полномочий муниципальньтх образований. На состояние бюджетных отношений негативно влияли нерешенность на законодательном уровне вопросов об унификации механизма взаимоотношений (^бъекгов Федерации и органов местного самоуправления.

Совершенствование бюджетных отношений на основе конституционных принципов сопровояодалось ярко выраженной децентрализацией госуцарственньк функций. В результате в целом за десятилегше (1994-2004 гг.) доля расходов региональных и месгньк бюджетов в консолидированном бюджете страны увеличилась с одной трети до более половины всех расходов. В то же время их доля в налоговых доходах (^щесгвенно не изменилась (около 44 процентов в 2000 г.), а доля федеральной поддержки возросла до 17,5 процентов в 2001 году.

Была проделана большая работа по комплексному реформированию законодательной базы бюджетной системы и налоговой системы. Вступил в действие Бюджетный кодекс России, о чем ужеговорилось,ряд других федеральных законов и нормативно-правовых актов. Однако меры по совершенствованию правового регулирования бюджетной деятельности были далеки от завершения. Продолжало действовать множество бюджетно-нормагивных правовых актов, которые во многих случаях противоречили друг другу.

После принятия в 1993 г. Консппуции России бюджетное законодательство уже не соответствовало по содержанию и требовало обновления. К числу первых, соответствующих Консппуции законов, относится Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»^ Он определял основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, а также г^антии финансовых прав органов местного самоуправления.

Негативно сказывалось на состоянии бюджетньк отношений неустойчивость бюджетных актов. Ежегодно принимаемые законы о бюджете на очередной год вводили новые условия формирования бюджетов, оказания финансовой помощи нижесгояшим бюджетам. По ходу исполнения бюджетов они часто корректировались Правительством Российской Федерации без предв^ительного согласования с федеральным собранием Российской Федерации, Недостатком было и то, что несколько лет подряд законы о бюджетах принимались со значительным запозданием.

Не способствовало стабиливации бюджетной системы отсугствие норм права, ' СЗ РФ. 1997. № 39. Ст.4464.

27 регламентирующих порядок исполнения бюджетов и контроля за их использованием, устанавливающих меры огветственносга за нарушением бюджетного законодательства Во многих случаях бюджетные средства использовались не по назначению, финансирование отдельных направлений происходило произвольно.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
Похожие работы:

«Богатырев Николай Владимирович Место и роль нотариата в осуществлении охранительной функции права: общетеоретический и сравнительный аспект 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ,...»









 
2016 www.konf.x-pdf.ru - «Бесплатная электронная библиотека - Авторефераты, диссертации, конференции»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.